Обсуждение протокола по стратегической экологической оценке (СЭО) к Конвенции ЕЭК ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте

  Первое совещание Специальной рабочей группы Европейской Экономической Комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) по протоколу по стратегической экологической оценке, решение о создании которой было принято на Втором Совещании Сторон Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (София, 26-27 февраля 2001 года), состоялось в штаб-квартире ЕЭК ООН в Женеве 14-16 мая 2001 года.
  К этому совещанию Секретариат вышеуказанной Конвенции ЕЭК ООН подготовил дискуссионный документ, названный проектом элементов протокола по стратегической экологической оценке.
  Данный документ послужил отправной точкой для дискуссии многочисленных экспертов из разных стран - участников Специальной рабочей группы ЕЭК ООН по протоколу по СЭО.
  В течение ряда последних лет в Европе широко обсуждается возможность регламентирования и практическая применимость принципов оценки воздействия на окружающую среду не только к отдельным проектам, но и к программам и планам деятельности, что получило название Strategic Environmental Assessment (SEA) или стратегической экологической оценки. Процедура принятия соответствующей Директивы Европейского Союза, в течение ряда лет рассматривавшейся экспертами различных уровней, практически завершена, и в начале лета 2001 года планирпланировалось опубликование данной Директивы в официальном органе ЕС - «Official Journal of the European Communities».
  ЕЭК ООН начала рассмотрение возможностей применения принципов оценки воздействия на окружающую среду к политике, планам и программам более десяти лет тому назад. В марте 1990 года на Третьей сессии Старших советников правительств стран ЕЭК ООН по проблемам окружающей среды и водных ресурсов было принято решение об учреждении соответствующей Целевой группы, которая подготовила доклад, опубликованный в 1992 году.
  После данного доклада о СЭО в ЕЭК ООН надолго забыли и вспомнили лишь через шесть с лишним лет к моменту первого совещания Рабочей группы по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), которое состоялось после Первой Встречи Сторон данной Конвенции ЕЭК ООН (Осло, май 1998 года). Ко второму совещанию данной Рабочей группы (Женева, май 2000 года) Секретариат Конвенции подготовил дискуссионный документ, призванный служить продолжению обсуждения проблемы СЭО.
  Данным вопросом активно заинтересовались участники другой конвенции ЕЭК ООН - Орхусской Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. На своем первом совещании Стороны, подписавшие Орхусскую конвенцию, согласились с целесообразностью рассмотрения ими на следующем совещании вопроса об участии общественности в деятельности по подготовке и реализации программ, планов, политики и законодательства. Общественные организации, объединившиеся в Экофорум, проводят деятельное обсуждение на английском языке подготовки Протокола по СЭО.
  На Втором Совещании Сторон Конвенции ЕЭК ООН об ОВОС в трансграничном контексте, которое проходило в Софии 26-27 февраля 2001 года, было принято решение об учреждении вспомогательного органа, именуемого Специальной рабочей группой открытого состава по протоколу, с мандатом на подготовку юридически обязательного документа в форме Протокола по СЭО к Конвенции с целью завершения его разработки и возможного принятия на внеочередном совещании Сторон Конвенции, которое должно быть созвано в связи с проведением пятой конференции министров «Окружающая среда для Европы» в Киеве, Украина.
  Участники Второго Совещания Сторон Конвенции ЕЭК ООН об ОВОС в трансграничном контексте были проинформированы автором настоящего сообщения о том, что Госплан СССР еще в начале восьмидесятых годов прошлого века при рассмотрении схем развития и размещения производительных сил страны регламентировал необходимость рассмотрения различных вариантов этих схем и подготовки по рассмотренным вариантам прогноза возможных изменений состояния окружающей природной среды. Таким образом, в СССР, а дальнейшем - и в России, и в странах СНГ, имеющих общую с Россией экологическую законодательную основу, в течение многих лет в той или иной степени осуществлялась та разновидность деятельности по подготовке управленческих решений, которая сейчас получила название стратегической экологической оценки.
  Было сказано, что использование данного опыта, в частности, через участников Программы СоЭС «Общественность и оценки воздействия» и общественных сетей РОС-ОВОС и IPNEIA, может помочь ЕЭК ООН в разработке протокола по стратегической экологической оценке.
  Было также заявлено, что подготовка Протокола по СЭО может быть поддержана общественными организациями потому, что данный Протокол может снять те жесткие ограничения на участие общественности в ОВОС, которые содержатся в Конвенции ЕЭК ООН (участвовать может лишь общественность тех районов, «которые, по всей вероятности, будут затронуты»). Было отмечено, что общественные организации, в частности, участники Киевской (2000 год) Конференции МСоЭС считают, что не должно быть дискриминации общественности (например, по месту жительства) при ее участии в процедуре ОВОС вообще и в трансграничной ОВОС - в частности.
  Дискуссия по подготовке Протокола по СЭО будет продолжена в течение ближайших двух лет и должна - по идее организаторов - привести к подготовке юридически обязательного документа в форме Протокола по СЭО с целью возможного его принятия на внеочередном совещании сторон Конвенции, которое должно быть созвано в связи с проведением пятой конференции министров «Окружающая среда для Европы» в Киеве в мае 2003 года.
  Организаторы совещания пригласили участвовать в нем представителей от большинства стран региона ЕЭК ООН: Австрии, Азербайджана, Албании, Армении, Бельгии, Болгарии, Боснии и Герцеговины, бывшей югославской Республики Македония, Венгрии, Германии, Греции, Дании, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Латвии, Литвы, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Республики Молдова, Румынии, Российской Федерации, Словакии, Соединенного Королевства, Соединенных Штатов Америки, Таджикистана, Украины, Узбекистана, Финляндии, Франции, Хорватии, Чехии, Швейцарии, Швеции, Эстонии, Югославии и Комиссии Европейских Сообществ, а также ряда неправительственных организаций.
  Заседание вел руководитель Специальной рабочей группы по Протоколу по СЭО - представитель Норвегии г-н Терри Линд, бывший в свое время президентом Конвенции и руководителем Оргкомитета Первого совещания Сторон Конвенции в Осло весной 1998 года. В документе, представенном на обсуждение участников совещания Специальной рабочей группы, термин «стратегическая экологическая оценка» определялся следующим образом:
  «Стратегическая экологическая оценка» означает процесс оценки вероятного воздействия предлагаемых плана, программы, политики, правила или законодательства на окружающую среду и связанные с ней аспекты здоровья».
  Этот термин вызвал значительную дискуссию и многие возражения. Представители государств-участников СНГ неоднократно поднимали вопрос о необходимости четкого определения понятий и терминов, используемых в протоколе. В частности, в обсуждаемом документе многократно используется термин «стратегические решения», однако данный термин в соответствующей статье 2 («Определения») не определяется, хотя упоминается неоднократно.
  Представитель Узбекистана отметил, что вряд ли можно говорить о стратегических решениях, принимаемых на местном уровне (статья 5). При этом он справедливо указал, что в протоколе речь должна идти не о стратегической экологической оценке, а об экологической оценке стратегических решений.
  Участники дискуссии практически согласились с тем, что весьма сложно, если вообще возможно, дать устраивающее всех определение терминов «план», «программа», «политика», кроме того, было отмечено, что в некоторых странах стратегическое решение оформляется в виде документов, имеющих иное название (например «Стратегия развития....»). Отмечалось также, что вряд ли стоит разделять термины «правила» и «законодательства», поскольку и те и иные могут быть отнесены к правовым актам.
  Дискуссия, развернувшаяся по этому документу, показала, что по многим вопросам (например, участие общественности, доступ к правосудию, включение в протокол по СЭО вопросов законодательства и др.) позиция государств-участников СНГ имела много общего и отличалась от позиции многих стран ЕС.
  Это обусловлено во многом общей правовой основой регулирования проведения экологических оценок вообще и стратегической экологической оценки в частности. Как уже отмечалось ранее, регулирование СЭО как системы подготовки и принятия экологически значимых решений (так же как и ОВОС) реально существует в государствах-участниках СНГ довольно давно (правда, сначала это происходило без употребления данных терминов).
  Напомним, что при рассмотрении схем развития и размещения производительных сил страны с начала восьмидесятых годов отечественным разработчикам необходимо было рассматривать различные варианты этих схем и давать по рассмотренным вариантам прогноз возможных изменений состояния окружающей природной среды. Затем по результатам указанного прогноза и оценки последствий изменения состояния окружающей природной среды необходимо было определять дополнительные природоохранные мероприятия или вносить изменения в уже предусмотренную систему этих мероприятий.
  Таким образом, фактически с начала восьмидесятых годов в СССР в той или иной степени регулировалась и осуществлялась та разновидность деятельности по подготовке управленческих решений, которая сейчас получила название стратегической экологической оценки. Отметим при этом, что официальное вступление в силу европейской директивы по СЭО произошло лишь 21 июля этого года. Этому событию посвящен второй пункт данного сообщения.
  Следует, однако, отметить и существенное отличие советской системы подготовки и принятия экологически значимых решений от современных систем ОВОС и СЭО - практически полное отсутствие участия общественности в данной системе (не было ни информирования общественности о намечаемой деятельности, ни принятия во внимания ее мнения - в современном понимании этих процессов). Любопытно, что именно представители ряда государств-участников СНГ на совещании активно поддерживали положения проекта протокола по СЭО, связанные с участием общественности (статья 4) и доступом к правосудию (статья 13). При этом представители стран ЕС весьма скептически относились к возможности и целесообразности включения данных положений в окончательную редакцию протокола по СЭО.
  Различный опыт проведения и регулирования СЭО в государствах-участниках СНГ и в странах ЕС проявился, например, и при обсуждении статьи 11 протокола, посвященной контролю качества документации по стратегической экологической оценке. Данная статья предусматривала, что каждая сторона протокола принимает необходимые меры для обеспечения того, чтобы качество упоминаемой в статье 9 документации по СЭО обеспечивало возможность принятия решения, делая это с учетом замечаний природоохранных и санитарных органов и общественности по поводу качества документации.
  При обсуждении данного проекта статьи 11 протокола участники Специальной рабочей группы ЕЭК ООН поставили вопрос о целесообразности создания некоего контрольного органа, который бы оценивал качество документации по СЭО. В ответ на это представитель Великобритании заявил, что существование такой системы контроля можно было бы только приветствовать, однако создание таких сложных и всеобъемлющих структур в разных странах в настоящее время является нереальным, хотя бы потому, что это потребует весьма существенных финансовых затрат и организационных усилий.
  Между тем, в большинстве государств-участников СНГ подобные структуры контроля документации существуют и с успехом работают в течение многих лет. Речь идет об органах государственной экологической экспертизы, впервые созданных в структуре Государственного комитета СССР по охране природы, и контролировавших, среди прочего, и вопросы проведения оценки воздействия на окружающую среду, и качество документации по ОВОС.
  Данные традиции были сохранены и после распада СССР: в образовавшихся новых государствах-участниках СНГ, как правило, вопросы проведения государственной экологической экспертизы, включая вопросы проведения оценки воздействия на окружающую среду и проверки качества документации по ОВОС, в течение ряда лет регламентируются законами и подзаконными актами, разработанными с учетом опыта регулирования и проведения ОВОС в СССР.
  На совещании Специальной рабочей группы ЕЭК ООН представители Казахстана, России, Таджикистана, Украины и ряда других стран отмечали, что в протоколе необходимо указать, что одной из основных целей разработки протокола по СЭО является содействие достижению устойчивого развития в духе соответствующих документов Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992).
  Представители России предложили использовать различный подход при применении принципов экологических оценок к планам и программам с одной стороны, и к законодательству - с другой. Было также предложено в приложении к протоколу дать список видов деятельности, для которых применение СЭО является обязательным. Это предложение было поддержано представителями Казахстана, Эстонии и ряда других государств.
  Представители Казахстана обратили внимание на необходимость регулирования вопросов конфиденциальности информации при проведении СЭО.
  Представители Украины отмечали необходимость использования в протоколе положений Орхусской конвенции ЕЭК ООН, которая, подчеркивалось в их выступлении, носит фундаментальный характер. При этом предлагалось особое внимание в протоколе по СЭО уделять не декларированию принципов участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений (что уже сделано Орхусской конвенцией), а разработке конкретного механизма участия общественности в СЭО.
  Следует отметить, что вопросам участия общественности в стратегической экологической оценке, как одному из основных элементов СЭО, было уделено много внимания на совещании рабочей группы.
  На совещании в ЕЭК ООН были распространены материалы Международного Социально-экологического Союза, посвященные стратегической экологической оценке (пункты 4-5 Резолюции МСоЭС «Общественность и оценки воздействия» (Киев, 24 августа 1999 года)).
  Все желающие могут направить свои предложения и мнения по поводу подготовки Протокола по СЭО в Программу МСоЭС «Общественность и оценки воздействия» (ngrishin @online.ru), которая ознакомит с ними Рабочую группу ЕЭК ООН.

  Николай Гришин,
  Координатор программы МСоЭС «Общественность и оценки воздействия»