Седьмая конференция стран-участниц Конвенции по Изменению Климата в Марракеше

  Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК) была принята 9 мая 1992 года и вступила в силу 21 марта 1994 года. На данный момент сторонами конвенции являются 186 стран, подписавших и ратифицировавших ее, включая Россию и страны СНГ, все индустриально развитые страны, а также большинство развивающихся стран. Конвенция требует от всех стран-участниц стабилизировать концентрацию парниковых газов на относительно безопасном уровне. Кроме того, РКИК признает, что изменение климата - это глобальная проблема и ее решение требует совместных усилий, и предусматривает совместные программы или проекты по стабилизации или снижению выбросов. Для того, чтобы установить количественные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой, а также развить положения РКИК по совместным действиям, в 1997 году на Третьей конференции сторон РКИК в Киото был принят Киотский протокол. Протокол обязывает развитые страны и страны с переходной экономикой сократить или стабилизировать выбросы парниковых газов в 2008-2012 годах по сравнению с 1990 годом. Так, развитые страны, согласно Протоколу, должны добиться такого снижения уровня, чтобы в среднем за 2008-2012 годы, или в первый период обязательств, он был на 6, 7 и 8 процентов (в зависимости от региона) ниже уровня 1990 года, который назвали базовым годом сокращения выбросов. Из стран СНГ только Россия и Украина имеют обязательства, которые являются очень «мягкими» - эти две страны должны стабилизировать выбросы парниковых газов в 2008-2012 годах на уровне 1990 года. Следует заметить, что между 1990 и 2000 годами в России выбросы упали на 30% (по некоторым данным - на 40 %), а в Украине - на 40-50%. Протокол разрешает странам выполнять обязательства с помощью участия в «гибких механизмах» - проектах совместного осуществления, торговле квотами на выбросы и Механизме чистого развития с участием развивающихся и развитых стран. Поскольку выбросы в России уже и так сильно сократились, а также в связи с тем, что дальнейшее сокращение выбросов за счет реализации проектов будет дешевле в России, чем в других странах, Россия должна быть привлекательна для реализации проектов совместного осуществления. К сожалению, эта привлекательность оказывается подорванной во-первых, из-за недоработанности правил «гибких механизмов» а во-вторых, из-за нескоординированности действий российских министерств, которые должны отвечать за реализацию таких проектов, отсутствия соответствующего законодательства, а также отсутствия финансовой прозрачности при осуществлении международных проектов.
  Седьмая конференция стран-участниц Рамочной Конвенции ООН по изменению климата (КСУ-7) состоялась с 29 октября по 10 ноября 2001 года в городе Марракеше, Марокко. В конференции приняли участие представители правительств 172 стран и наблюдатели из 234 межправительственных и неправительственных организаций. Когда Киотский протокол был принят в 1997 году, многие конкретные детали о правилах участия в «гибких механизмах», правилах учета выбросов от стоков, способах определения, выполняет ли страна свои обязательства, были оставлены на рассмотрение на следующих переговорах. Поскольку КСУ-7 должна была закончить выработку соглашения по конкретным рабочим деталям выполнения обязательств по сокращению выбросов странами-участницами Киотского протокола, ей придавалось большое значение. На КСУ-4 в Буэнос-Айресе в 1998 году был принят Буэнос-Айресский план действий, согласно которому страны на КСУ-6 в Гааге должны были принять конкретные предложения по всем нерешенным вопросам Киотского протокола. На КСУ-6 Президент Конференции г-н Пронк (Министр окружающей среды Нидерландов) предложил 4 основных направления, по которым необходимо было выработать конкретные предложения: а) институциональное развитие и передача технологий; б) механизмы; в) землепользование и ведение лесного хозяйства; г) правила выполнения обязательств, отчет по статьям Протокола 5, 7, и 8, касающихся отчетности по выбросам и поглотителям. К сожалению, на конференции в Гааге делегатам не удалось достичь соглашения по некоторым пунктам, основными из которых являлись: дополнительный характер участия в механизмах по отношению к принятию внутренних мер по сокращению выбросов, правила выполнения странами своих обязательств и правила и способы учета стоков. В результате были назначены дополнительные переговоры - КСУ -6, часть II. Переговоры состоялись в Бонне в июле 2001 года, и на них было принято Боннское соглашение, детали которого должны были быть уточнены в Марракеше. В дополнение к трудностям в достижении результатов на переговорах, в марте 2001 года США решили выйти из Киотского протокола, сославшись на то, что он несправедлив (в частности, потому что страны развивающегося мира, такие как Индия и Китай, не обязаны сокращать выбросы тепличных газов).
  В связи с вышеуказанными обстоятельствами переговоры в Марракеше являлись очень важными. Если бы детали Боннского соглашения не были уточнены в Марокко, судьба Киотского протокола была бы поставлена под вопрос. Кроме того, такие страны как Россия, Япония, Новая Зеландия, Канада, Австралия, или страны так называемой «зонтичной группы», стали играть ключевую роль в сохранении Протокола, так как после выхода из протокола США именно от этих стран зависит судьба Протокола. Именно суммарные выбросы этих стран составляют больше 55 % от всех выбросов стран-участниц Рамочной Конвенции по изменению климата. А это необходимое условие для вступления Киотского Протокола в силу после ратификации.
  К сожалению, следует отметить, что эти страны не стали стабилизирующим фактором переговорного процесса, и то, что в Марракеше все-таки был выработан окончательный документ, некоторые обозреватели считают удивительным. Россия была лидером по дестабилизации переговорного процесса, но с удовольствием была поддержана странами «зонтичной группы» - Японией, Австралией, Канадой. Например, Россия настаивала на исключении участия общественности в вопросах о том, выполняют ли страны обязательства по Протоколу и Конвенции. Канада пыталась настоять на том, чтобы снизить требования к отчетности по стокам. Япония настаивала на ослаблении режима соблюдения странами выполнения обязательств, предлагая сделать его добровольным. Такое поведение стран некоторые обозреватели назвали «воинствующим выторговыванием». В связи с тем, что Россия является ключевой страной для сохранения Киотского Протокола (несмотря на резкое снижение объемов выбросов тепличных газов, Россия находится на третьем месте в мире по этому показателю, после США и Европейского Союза), делегации других стран пошли ей на уступки. Так, Россия добилась увеличения квот на стоки в Приложении Z к Боннскому Соглашению с 17 до 33 MtC. Не очень, правда, понятно, насколько принципиальны такие уступки для России, и не более ли важно для нее сохранять достойное лицо на переговорах? Так ли необходимо, например, для России изменение цифр по стокам? Цифра, на которой настояла Россия, составляет всего около 4% от всех выбросов России. Кроме того, российские леса не смогут конкурировать с тропическими лесами, которые растут быстрее и квоты от которых будут более привлекательны для инвесторов.
  В целом результаты работы в Марракеше оцениваются положительно, потому что страны договорились о конкретных правилах (создание Комитета по соблюдению обязательств, неперенос лесных квот на следующий период выполнения обязательств и т.д.) и открыли дорогу к ратификации Протокола важнейшими странами и регионами в следующем году. С другой стороны, Россия еще раз показала, что изменение климата для нее не приоритет, и, вопреки заявлениям Путина, продолжает занимать деструктивную позицию на переговорах. Некрасивое поведение России было отмечено не только неправительственными организациями, которые часто высказывают свою точку зрения более резко, но и многими делегатами. Поведение России и Японии настолько рассердило неправительственные организации, что они даже написали открытые письма Президенту Путину, а также японской делегации с копией Министру окружающей среды Японии.
  Участие в Киотском Протоколе важно для России, так как позволяет привлечь инвестиции в экономику и дает возможность улучшить экологическую обстановку в регионах. Особенно важно привлечение инвестиций в энергетический сектор, который дает 70 % всех выбросов парниковых газов. Плачевное состояние энергетического сектора в России не нуждается в комментариях. Как было отмечено на Всемирном экономическом форуме в Москве, России необходимы инвестиции, в том числе зарубежные. Участие в «гибких механизмах» поможет России привлечь дополнительные инвестиции. Выработка четких и жестких правил выполнения обязательств, критериев участия в «гибких механизмах» будет способствовать привлечению инвесторов. Однако инвесторы хотят знать, по каким правилам будет происходить игра. Дальнейшее поднятие экономики может идти без роста выбросов, если деньги вкладываются в технологии, которые сокращают выбросы (альтернативная энергетика, энергоэффективность). Сокращение выбросов в России сыграет позитивную роль в мировом масштабе, поскольку изменение климата является общей проблемой.
  Если Россия хочет привлечь инвестиции в экономику через участие в Киотском Протоколе, необходимо повысить уровень обсуждения проблем изменения климата в России и для этого предпринять следующие конкретные шаги:

  1. Повысить уровень делегации. Изменение климата перестало быть только экологической проблемой и все больше становится эколого-экономической. Важно, чтобы в дополнение к Гидромету другие ведомства тоже могли участвовать в решении проблемы изменения климата и играть более активную роль в переговорах. К сожалению, этого не произошло на переговорах в Марракеше. Хотя в делегации участвовали представители разных министерств, роль Гидромета как главы делегации опять привела к несогласованности позиции внутри делегации. Кое-что уже сделано, чтобы решить эту проблему. Было назначено три со-руководителя делегации - представители Минэкономики, МИДа и Гидромета. К сожалению, возглавлял делегацию только Гидромет. Возможно, главой делегации должен быть вице-премьер. Предполагалось, что в Марракеш приедет Виктор Христенко, но он так и не появился. Необходимо отметить, что другие страны, включая страны бывшего Советского Союза, более серьезно относятся к переговорам.

  2. Создать правительственное агентство (или агентство/комиссию при президенте) по изменению климата с включением всех заинтересованных ведомств (Минэнерго, Минэкономики, МИД, энергокомпаний, Государственной Думы и т. д.). Гидромет может войти в агентство/комиссию как одно из ведомств, но не может возглавлять его, так как не отвечает за экономику и энергетику. Гидромет может осуществлять мониторинг парниковых газов в атмосфере, отвечать за метеорологические и другие измерительные программы. Создание правительственного агентства или агентства/комиссии при президенте улучшит координацию между ведомствами. Наличие такого агентства/комиссии также поднимет уровень доверия к России со стороны инвесторов, заинтересованных в реализации климатических проектов, которые сейчас даже не могут понять, к кому обращаться за регистрацией проектов. Важно участие различных комитетов Государственной Думы в обсуждении климатических программ, потому что ратификация Протокола не сможет состояться без участия российского парламента. К счастью, Дума принимает более активное участие в переговорах, начиная с Гааги. Агентство/комиссия может осуществлять следующие задачи:

  a. Разрабатывать программы по смягчению последствий изменения климата;

  b. Проводить инвентаризацию выбросов парниковых газов в России. Инвентаризация является ключевым моментом выполнения Россией обязательств по Конвенции и Киотскому протоколу. Без проведения инвентаризации Россия не сможет участвовать в «гибких механизмах». К сожалению, роспуск Госкомэкологии, которая собирала сведения о загрязнении на предприятиях через региональные комитеты, негативно сказался на координации работ по инвентаризации тепличных газов.

  c. Разрабатывать правила торговли разрешениями на выбросы на территории России и регистрировать проекты совместного осуществления. Реализация таких проектов важна для России. В то время как торговля разрешениями на выбросы парниковых газов является новой концепцией и пока существуют только пилотные схемы, страны уже могут осуществлять проекты по концепции «деятельность, осуществляемая совместно». Такая концепция была введена РКИК и согласно ей, страны могут осуществлять совместные проекты, но не могут получать за них кредиты на сокращение выбросов. Предполагается, что к 2008 году страны смогут получать кредиты за проекты. Проекты в рамках «деятельности, осуществляемой совместно» уже работают во многих странах, включая и Россию (например, проект между Газпромом и немецкой компанией «Рургаз» по улучшению управления газовыми потоками в Ужгородском коридоре). К сожалению, в России такие проекты работают плохо - из 10 - 15 предложенных реализуются только два-три. Например, голландское правительство на презентации в Марракеше отметило, что Россия является проблемной страной в реализации проектов совместного осуществления из-за слабого развития структур, занимающихся изменением климата. Парадоксально, но факт, что до сих пор не подписан Меморандум о взаимопонимании между Голландией и Россией, хотя Голландия как никакая другая страна готова участвовать в совместных проектах, а значит, вкладывать деньги в российскую экономику.

  Важно отметить, что в то время как Правительство России будет отвечать за выполнение Россией обязательств, выполнение программ по сокращению выбросов, инвентаризации, реализации проектов по совместному осуществлению будет происходить в регионах. Важно, чтобы регионы смогли получить выгоду от реализации климатических программ. Это могут быть инвестиции для реализации энергетических проектов, деньги, полученные от торговли разрешениями на выбросы. Регионы прекрасно понимают это и уже проводят инвентаризацию и предлагают проекты к совместному осуществлению. Необходимо поддерживать такие инициативы на правительственном уровне. Например, Госкомэкология и Всемирный фонд дикой природы (WWF) при участии экспертов из Института глобального изменения климата и ЦЭНЭФ и при поддержке американских организаций провели инвентаризацию в Новгородской, Челябинской, Сахалинской областях и Республике Хакассия. По инициативе администрации Архангельской области была создана областная межведомственная углеродная комиссия, которая должна регистрировать инвестиционные проекты с участием иностранных инвесторов, направленные на сокращение выбросов парниковых газов. Кроме того, также в Архангельской области в 1999 году был создан Центр Экологических Инвестиций, который провел инвентаризацию выбросов парниковых газов от различных промышленных секторов экономики и определил несколько предприятий, заинтересованных в реализации проектов совместного осуществления.
  В ближайшем будущем необходимо начать проводить инвентаризацию по секторам экономики. В то время как регионы могут осуществлять инвентаризацию выбросов парниковых газов в таких отраслях как жилищно-коммунальный сектор, лесное хозяйство, сельское хозяйство, на местных предприятиях, в некоторых отраслях - энергетические компании, металлургический сектор - будет проще проводить инвентаризацию централизованно. Сейчас только РАО ЕЭС России провела инвентаризацию парниковых газов на своих станциях. Необходимо начать такую работу в Газпроме, нефтяных компаниях, алюминиевой и сталелитейной промышленностях.
  Следует отметить, что Россия должна использовать международный опыт при проведении инвентаризации, а также при разработке программ по торговле разрешениями на выбросы, так как использование такого опыта поможет ускорить создание системы учета выбросов парниковых газов и сделать ее прозрачной для потенциальных инвесторов. Ведь только в случае полной прозрачности иностранные компании будут заинтересованы в развитии климатических проектов в России.
  Некоторые зарубежные и международные организации уже сотрудничают с российскими министерствами и помогают России выполнять обязательства по РКИК. К сожалению, не вся эта помощь используется Россией. Например, Агентство по охране окружающей среды США выделяет России деньги на проведение инвентаризации по регионам, и как было отмечено выше, этот проект реализуется успешно. В то же время, проект по учету выбросов метана в газовом секторе России, финансирование которого должно было быть осуществлено через Всемирный Банк и Глобальный экологический фонд, так и не был реализован в полной мере. Предварительная программа измерений утечек метана была проведена в 1995 году Агентством по охране окружающей среды США и Институтом исследования газовой промышленности США в рамках проекта Глобального экологического фонда. Метан является вторым по важности парниковым газом после диоксида углерода (хотя объемы выбросов метана значительно меньше, чем диоксида углерода, его потенциал глобального потепления в 21 раз выше). Для России проблема выбросов метана особенно актуальна. Помогая решать проблему изменения климата, снижение выбросов метана в тот же время будет способствовать увеличению экспорта природного газа из России. Так как природный газ - это в основном метан, измерение утечки природного газа, а затем идентификация и ремонт технологических составляющих газо-распределительных сетей, от которых происходит наибольшая утечка, могут помочь сократить потери газа в России. Аналогичные проекты в США позволили газовым компаниям начиная с 1993 года уменьшить потери газа на десятки миллионов кубических метров и сэкономить около 360 миллионов долларов. К сожалению, в 2000 году Газпром не проявил интереса к продолжению измерений, начатых в 1995 году. Возможно, российские регионы могут попробовать начать измерения выбросов метана в газораспределительных компаниях, которые не подчиняются Газпрому и в которых утечки газа могут быть велики.
  В целом, можно считать, что, несмотря на деструктивное поведение некоторых делегаций (включая российскую), на 7-ой Конференции сторон был достигнут определенный прогресс по согласованию «правил игры» и практических деталей по выполнению обязательств Киотского протокола. Хочется надеяться, что Марракешское соглашение не останется на бумаге, а завершится ратификацией Киотского протокола и послужит толчком для реализации конкретных мер по реальному сокращению выбросов парниковых газов. В России для этого есть все условия, и дело за Государственной Думой.

  Илья Попов,
  Центр ядерной экологии и энергетической политики СоЭС,
  наблюдатель на переговорном процессе от Российского отделения Международной Сети Climate Action Network