Полувековая история функционирования отечественного ракетно-космического комплекса принесла не только (на некоторое время) лавры первенства в освоении околоземного пространства, но и глобальные проблемы, связанные с загрязнениями окружающей природной среды опасными химическими компонентами ракетных топлив и окислителей, разрушением озонового слоя Земли. Ракетно-космическая техника обозначила и новую угрозу для общества и природной среды - лесными пожарами в местах падений отделяемых частей ракет-носителей (ОЧРН), возможным падением аварийных космических аппаратов на населенные пункты, ядерно-радиационные комплексы, химические и другие потенциально опасные объекты.

Как отмечает А.В.Яблоков: "Сходство между результатами деятельности космической и атомной индустрии не только в том, что они оказываются самыми экологически грязными из всех известных технологий. Еще большее сходство между ними в той секретности, которая окружала и окружает их до сих пор" (в кн.: "Экологическая опасность космической деятельности". М.: Наука, 1999. С.6).

В открытой литературе очень мало сведений о том, что экологические обоснования пусков отдельных видов ракет-носителей когда-либо проходили государственную эколо-гическую экспертизу, проводилась оценка воздействия ракетно-космической деятельности на окружающую среду. Востребован ли закон "Об экологической экспертизе" и носит ли он универсальный характер, как это следует из его главы I, или ракетно-космическая деятельность регулируется специальными ведомственными правовыми актами?

Для отработки данного вопроса, правильного определения юридически значимых по делу обстоятельств и позиции правоприменительных органов при рассмотрении дела в судебных инстанциях, было инициировано данное судебное разбирательство. Поводом для обращения в государственные органы с запросом о предоставлении информации, затрагивающей право гражданина РФ на благоприятную окружающую среду, послужила публикация в местной прессе об экстренной эвакуации двухсот работников нефтяного комплекса, оказавшихся в районе падения ОЧРН при запуске с космодрома Байконур 17 февраля 1998 года. Запрашивалась информация о правовых основаниях использования территории Томской области под районы падения ОЧРН, оценке воздействия данной деятельности на окружающую среду, наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, размерах причиненного вреда и т. п.

В официальном ответе департамента по природопользованию администрации Томской области содержалась следующая информация: "Во исполнение Постановления Правительства РФ от 31.05.95 г. Администрация Томской области 26 июня 1997 г. заключила с Министерством обороны РФ в лице командующего Военно-космическими силами РФ Договор об использовании участков территории Томской области под районы падения отделяющихся частей ракет-носителей при пусках с космодрома "Байконур". Государственная экологическая экспертиза проекта договора не проводилась, так как данный договор не является объектом экспертизы. Ст.3 "Договора..." предусмотрена разработка совместной программы работ по установлению влияния ракетно-космической деятельности на окружающую среду в Томской области. В настоящее время Администрация не располагает обоснованными данными о факте и размерах вреда, нанесенного территории Томской области в результате ракетно-космической деятельности, ввиду этого у Администрации нет оснований для предъявления Министерству обороны претензий для возмещения ущерба".

Вопреки содержанию ответа, полученного по запросу общественности, в официальном издании Государственного комитета по охране окружающей среды Томской области "Состояние окружающей природной среды Томской области в 1997 г." к зонам повышенной экологической опасности, где обстановку можно квалифицировать как напряженную либо критическую, отнесены районы падения ОЧРН, общая площадь которых составляет 2140 тыс. га. В этих районах на высоте около 150 км над поверхностью земли отделяются и падают вторые ступени ракет, работающие на жидком топливе, в состав которых у некоторых типов ракет-носителей входят токсичные вещества: гептил, гексил и азотные окислители (вещества I и II классов опасности). Гептил (несимметричный диметилгидразин) относится к I классу опасности. Он опасен для человека при любых путях поступления - через кожу, органы дыхания, желудочно-кишечный тракт и слизистую. Опасность гептила при попадании в окружающую среду определяется высокой летучестью, неограниченной растворимостью в воде, способностью к миграции, накоплению в почве и растениях, образованием при разложении еще более опасных веществ, в том числе мутагена диметилнитрозоамина. В результате атмосферного переноса паров и аэрозолей ракетного топлива происходит загрязнение воздуха, поверхности земли, водоемов, растительного и животного мира.

Поскольку принципом экологической экспертизы является презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности, а оценки воздействия предусмотренной договором ракетно-космической деятельности на природную среду Томской области не производилось, государственная экологическая экспертиза проекта договора не проводилась, просматривалась перспектива признания договора "Об использовании территории Томской области под районы падения ОЧРН при пусках с космодрома Байконур" недействительным, как заключенным с нарушением порядка, предусмотренного федеральным законом.

Инициативная группа жителей Томской области обратилась в Томский областной суд с жалобой в порядке ст.ст.42,45,46,47 Конституции РФ, ст.ст.12,13 ГК РФ и закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В качестве заинтересованных лиц были указаны администрация Томской области и министерство обороны (МО) РФ в лице командующего военно-космическими силами. В просительной части жалобы заявители просили признать действия администрации Томской области по предоставлению участков территории под районы падения ОЧРН неправомерными (не проводилась ОВОС, отсутствует положительное заключение государственной экологической экспертизы), а договор от 26 июня 1997 года - недействительным.

Не прошло и года, как судебное рассмотрение жалобы состоялось. Представители заинтересованных лиц - администрации Томской области и Минобороны РФ в своих объяснениях ссылались на то, что районы падения используются с 1960-х годов. Выделение территории под районы падения ОЧРН было оформлено решением Томского облисполкома от 17 января 1980 года № 8-С (документ секретный).

Заключение оспариваемого договора является обязательным в соответствии с постановлением правительства. Представитель Минобороны РФ отметил, что пуски ракет проводятся и без заключения договоров, поскольку МО РФ выполняет государственную космическую программу. Подобные договоры заключены с 16 субъектами РФ, не подписала договор только администрация Тюменской области, которая потребовала компенсации экологического вреда в размере 20 млрд. руб. С 1970 по 1998 год через территорию Томской области было произведено 452 пуска ракет. По условиям договора от 26 июня 1977 года, после каждого пуска должен проводится контроль района падения с оценкой возможного прямого материального и экологического ущерба. Компенсация предусмотрена только для коммерческих пусков. Минобороны проводит экологические исследования в местах падения частей ракет. Проекты договоров об использовании районов падения ОЧРН не являются объектом экологической экспертизы.

В судебном заседании обозревался официальный ответ начальника управления государственной экологической экспертизы Г.С.Чегасова, из которого следовало, что "согласно ФЗ "Об экологической экспертизе" материалы экологического обоснования пусков ракет различных типов с оценкой воздействия на окружающую среду на территории районов падения отделяющихся частей ракет-носителей должны представляться на государственную экологическую экспертизу (ст.11). Основным принципом проведения государственной экологической экспертизы является обязательность ее проведения до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы".

Ознакомившись в судебном заседании с договором "Об использовании участков территории Томской области под районы падения отделяющихся частей ракет-носителей при пусках с космодрома Байконур", согласно которому и Минобороны и администрация Томской области руководствовались законом РФ "О космической деятельности" и постановлением правительства РФ от 31 мая 1995 года № 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет", заявители усилили аргументацию своих требований ссылками на специальное законодательство. Принципом космической деятельности является безопасность космической деятельности и охрана окружающей природной среды (ст.4 закона РФ "О космической деятельности"), а поскольку, согласно ст.1 договора, администрация области разрешает Минобороны использование участков территории области под районы падения, то экологическое обоснование предусматриваемой договором деятельности является объектом экологической экспертизы. В ст.11 ФЗ "Об экологической экспертизе" в качестве объекта государственной экологической экспертизы фигурируют и иные виды документации, обосновывающие хозяйственную или иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, что применимо и к оспариваемому договору.

Районы падения ОЧРН с токсичным топливом по своему статусу приближаются к полигонам для испытаний, утилизации ракетных топлив (п.18 Перечня видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке. См. приложение к Положению об оценке воздействия на окружающую среду в Российской федерации). Таким образом, процедура учета экологических требований, предусмотренных законодательством РФ при заключении оспариваемого договора, должна быть соблюдена. При заключении оспариваемого договора нарушено не только законодательство в области охраны окружающей среды, но и другие нормативные документы - закон РФ "О безопасности", ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", закон Томской области "О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ст.82 Устава Томской области, предусматривающая обязанности администрации Томской области по охране окружающей среды и здоровья населения, поскольку при заключении оспариваемого договора не принято во внимание расположение на территории Томской области Сибирского химического комбината - особо опасного ядерно-радиационного комплекса.

Заслушав стороны, огласив материалы дела (кроме секретных, которые суд не истребовал и не исследовал), суд вынес решение об отказе в удовлетворении жалобы заявителей. Суд пришел к выводу, что оспариваемый договор заключен администрацией во исполнение обязательного постановления правительства, а деятельность, регулируемая договором, начала осуществляться до вступления в силу ФЗ "Об экологической экспертизе"; данный договор не является обязательным объектом проведения государственной экологической экспертизы. При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемый договор заключен администрацией Томской области в соответствии с действующим законодательством и в пределах компетенции, предоставленной администрации действующим законодательством.

Решение судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда было обжаловано заявителями в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ по мотивам неправильного определения судом первой инстанции юридически значимых обстоятельств и неправильного применения норм материального права. Заявителями оспаривалась не ракетно-космическая деятельность, ставшая реальностью еще до принятия законов "Об экологической экспертизе", "O безопасности", "O космической деятельности", "O защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а конкретный договор, заключенный уже после вступления в законную силу вышеперечисленных правовых актов и призванных регулировать спектр правоотношений, связанных с осуществлением ракетно-космической деятельности.

В возражении на кассационную жалобу Минобороны изложило новый аргумент в пользу оставления решения судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда без изменения: "Ракетные войска стратегического назначения проводят запуски ракет носителей для поддержания группировки космических аппаратов в составе, утвержденном Указом Президента РФ от 20 февраля 1999 г. № 227-С" (документ секретный).

На слушание дела в кассационной инстанции - судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ из всех поставленных в известность экологических и правозащитных организаций и движений пришел лишь один человек - Л.А.Федоров. Кассационная десятиминутка завершилась оглашением резолютивной части: "Оставить решение Томского областного суда без изменения, а кассационную жалобу заявителей - без удовлетворения".

В тексте определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 1999 года, оставившим решение Томского областного суда без изменения, а кассационную жалобу заявителей без удовлетворения, содержатся следующие выводы:

"В соответствии с пунктами "и", "м" ст.71 Конституции РФ, деятельность в космосе, связанная с обеспечением обороны и безопасности государства, находится в ведении Российской Федерации. Космическая деятельность является объектом специальной экспертизы по вопросам космической деятельности, которая в силу трансграничного характера этой деятельности является комплексной и не ограничивается лишь вопросами экологии и охраны окружающей среды. Ракетно-космические комплексы, районы падения отделяемых частей которых расположены на территории Томской области, эксплуатируются с 1960-1970 годов. Решение о таком порядке осуществления космической деятельности на территории Томской области было принято задолго до введения в действие ФЗ "Об экологической экспертизе".

Выделение участков территории Томской области под указанные цели космической деятельности было оформлено решением Томского облисполкома от 17 января 1980 года № 8-С. Договор от 26 июня 1997 года фактически переоформил указанное решение Томского облисполкома, причем это переоформление было произведено на основании постановления правительства РФ от 31 мая 1995 года № 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет".

Таким образом, положения указанного договора права жителей области не нарушают, а напротив, призваны эти права защищать. Отсутствие такого договора на территории Томской области могло бы привести к нарушению прав граждан в сфере охраны окружающей среды и обеспечения безопасности, поскольку делало бы невозможным установление контроля со стороны областных органов государственной власти над космической деятельностью Министерства обороны РФ ".

Заявители из Сибирской глубинки прошли полный круг обжалования состоявшихся по делу судебных постановлений и в надзорном порядке, однако доводы, приводимые в надзорных жалобах не были признаны достаточными для принесения протеста на вступившие в законную силу судебные постановления.

Таким образом, первый ("пилотный") процесс завершился не в пользу обывателей из Томской области.

Пока тянулась судебная волокита с рассмотрением жалобы в судебных инстанциях, срок действия обжалуемого договора истек, исчез и предмет спора. Администрация Томской области и МО РФ подготовили и заключили новый договор (на два года). Со слов чиновников, без ОВОСа, ГЭЭ проекта договора, и иных (по линии ЧС и безопасности) экспертиз, поскольку они не являются необходимыми. В качестве аргумента чиновники сослались на вступившие в законную силу судебные постановления по нашему же делу об оспаривании предыдущего договора.

Как правило, пилотные судебные процессы по оспариванию договоров, лицензий на природопользование, разрешений на предоставление какого-либо права (использования недр, закачки экологически опасных отходов и т.п.) по своей продолжительности превышали срок действия оспариваемых заявителями актов исполнительной власти. То есть судебная волокита создает предпосылки для прекращения дела в связи с исчезновением предмета спора - истечением срока действия оспариваемого акта. К тому же по ряду дел кассационная инстанция отменяла решения судов первой инстанции с направлением дела на новое рассмотрение (например по оспариванию лицензии на захоронение опасных отходов - аж дважды!), а это "пожирало" драгоценное время, и при весьма достойной в научном и правовом отношении позиции заявителей дело может быть прекращено в связи с исчезновением предмета спора.

Поражение в пилотном судебном процессе используется оппонентом как аргумент против доводов, приводимых заявителями при оспаривании последующих актов исполнительной власти, регулирующих соответствующие правоотношения (тексты договоров, разрешений, лицензий остаются прежними, только сроки действия покороче, да появляющиеся изменения в именовании сторон). При наличии нескольких законов, принятых в разное время, логически не увязанных, а нередко и противоречивых, регулирующих к тому же многоаспектные правоотношения, вытекающие из какого-либо вида деятельности (будь то космическая, или недропользование) возникают серьезные юридические коллизии. Правоприменительный орган - суд оказывается в нелегком положении - и, как государственный орган, оценивает доводы и юридические позиции состязающихся сторон.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 года № 1-П отмечается: "Отправление правосудия является особым видом осуществления государственной власти. Применяя общее правовое предписание (норму права) к конкретным обстоятельствам дела, судья дает собственное толкование нормы, принимает решение в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения (иногда весьма значительной) и зачастую оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него).-.самостоятельно решая вопрос o том, подлежит та или иная норма применению в рассматриваемом им деле, уясняет смысл нормы, т.е. осуществляет ее казуальное толкование".

Нарабатываемая в пилотных судебных экологических процессах практика правоприменения, уяснения смысла правовых норм, казуального толкования позволит экологической общественности более реалистично ориентироваться в правовом поле и избегать как правового идеализма, так и правового нигилизма.