На главную страницу кампании
в защиту Дунайского заповедника

Документы

  I. ВВЕДЕНИЕ
1. 5 мая 2004, украинская неправительственная организация "Экоправо-Львов" представила Комитету коммюнике, в котором сообщалось о несоблюдении Украиной обязательств по статье 1, и статье 6 (параграфы 4 – 9) Орхусской Конвенции.

2. Коммюнике касалось намерения Украины строить навигационный канал в Дельте Дуная, через международно охраняемую территорию водно-болотных угодий. По утверждению Заявителей, Украина не обеспечила надлежащее общественное участие в процессе принятия решений государственной экологической экспертизы, связанной с технико-экономическим обоснованием предложенного проекта, и не был обеспечен доступ к документации по проекту. Также Сторона не выполнила обязательства по статье 6 Конвенции. Заявители обращались в две инстанции внутренней судебной системы, победив в первой инстанции, и проиграв в апелляционном суде. Полный текст коммюнике доступен по адресу: http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.

3. 1 декабря 2004 г. заявители представили дополнительную информацию, перечислив несколько дополнительных фактов несоблюдения конвенции, в особенности касающихся интерпретации судами и Министерством экологии и природных ресурсов, внутренних требований по участию общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Также заявители сослались не данные по проекту, полученные в ходе специальной следственной миссии, возглавляемой Европейской Комиссией. Текст доклада доступен по адресу: http://europa.eu.int/comm/environment/enlarg/bystroe_project_en.htm.

4. 7 июня 2004, Правительство Румынии сделало заявление, подтверждающее отказ Украины выполнить условия статьи 6, параграф 2 (e), Конвенции. По мнению Стороны-заявителя, Украина не смогла обеспечить доступ общественности, имеющей отношение к проекту канала в устье Быстрое Дунайской дельты, к процессу принятия решений, а также не было проведено национальной и трансграничной оценки воздействия на окружающую среду.

5. В письме к Комитету от 26 ноября 2004 г., Сторона-заявитель предоставила дополнительную информацию. Она повторила свое заявление о том, что Украина не соблюдала статью 6, параграф 2 (e), а также ст. 2, параграф 5, ст. 6, параграф 7, и ст. 3, параграф 9 Конвенции. В подтверждение своей позиции, она процитировала среди прочего отказ Украины задействовать украинские, румынские и международные неправительственные организации, которые выразили беспокойство по поводу строительства канала, в принятии решений на всех фазах проекта.

6. Представитель Правительства Румынии разъяснил на обсуждении, проходившем на Шестой встрече Комитета, что заявление было направлено на то, чтобы привлечь внимание международной общественности к отказу Украины выполнять статью 6 Конвенции в отношении своих собственных граждан. Он также заявил, что Правительство Украины было уже достаточно осведомлено о том, что Румынская общественность обеспокоена проблемами, связанными с проектом строительства, еще до начала этого строительства, и до окончательного решения по технико-экономическому обоснованию (ТЭО) проекта.

7. Копия коммюнике была направлена в адрес Правительства Украины 18 мая 2004 г., а копия заявления - 17 июня 2004 г. Секретариат получил письмо от Управления по охраняемым природным территориям Украины от 23 сентября 2004 г. В письме говорилось о том, что на ответ по данным вопросам заинтересованной Стороне потребуется больше времени, чем положенные три месяца. В письме в адрес Комитета также сообщалось, что общественное мнение по поводу проекта разделилось между местным населением, по словам украинских властей, поддерживавшим проект, и некоторыми из неправительственных организаций, выступавшим против реализации этого проекта; и эти мнения были сообщены также подрядчику, разрабатывавшему ОВОС первой стадии проекта в 2004 г.

По прошествии шестимесячного периода, никаких дальнейших сведений от Правительства Украины получено не было. Заинтересованная сторона также не предоставила дополнительной информации, и не проявила инициативы к участию в обсуждении проблемы на встрече Комитета.

8. Посчитав, что коммюнике и заявление тесно связаны с точки зрения затрагиваемой проблемы, на шестой встрече 15-17 декабря 2004 г. Комитет рассматривал их совместно. Однако, принимая во внимание, связанный с этим процесса создания комиссии по соблюдению Конвенции Эспоо, чтобы определить, может ли данная деятельность по строительству судоходного хода оказать существенное трансграничное воздействие на окружающую среду, Комитет договорился также рассмотреть вопрос о соблюдении Украиной статьи 6, параграфа 2 (e), в отношении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в трансграничном контексте, и в свете данных, полученных в результате проверки, проводимой в соответствии с Конвенцией Эспоо. Как ожидается, в результате этой проверки будет установлено, действительно ли рассматриваемая деятельность подпадает под процедуру трансграничной ОВОС. Поэтому Комитет решил отсрочить обсуждения по трансграничным аспектам заявления и коммюнике, и ограничить обсуждение другими аспектами.

9. На своей 4-й встрече (MP.PP/C.2/2004/04, параграф 18) Комитет предварительно определил, что Коммюнике была допустимо рассмотреть после комментариев, полученных от заинтересованных Сторон. Это определение не оспаривалось. Комитет подтверждает допустимость коммюнике.

10. Комитет обсудил коммуникацию на своей шестой встрече (15-17 декабря 2004 г.), с участием Стороны, предоставившей коммюнике, и заявителя.

11. В соответствии с параграфом 34 Приложения к Решению I/7, 1 февраля 2005 г. копии проекта этого решения были направлены для получения комментариев заинтересованным Сторонам и подателю коммюнике. Им было предложено дать комментарии, если таковые будут, к 14 февраля 2005 г. Комментарии были получены только от подателя коммюнике. Комитет, рассмотрев комментарии, принял их во внимание при вынесении окончательного решения, внеся поправки в проект там, где, по мнению Комитета, комментарии повлияли на представление фактов или мнение, оценки и выводы Комитета.

  II. РЕЗЮМЕ (Этот раздел включает только основные факты, которые рассматриваются как существенные для вопроса соблюдения Конвенции, по мнению Комитета.)
12. Вопрос касается одобрения правительством Украины строительства глубоководного судоходного хода в устье Быстром, в украинской части дельты Дуная. Процесс выдачи разрешения был разделен на три стадии: технико-экономическое обоснование, одобрение 1 стадии, и одобрение 2 стадии проекта. Каждая стадия проходит комплексную Государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которая включает в себя собственно экологическую экспертизу (оценка и, где необходимо, одобрение ОВОС уполномоченными органами власти). Коммюнике и заявление касаются преимущественно процесса принятия решения по технико-экономическому обоснованию (ТЭО) проекта. Однако и податель коммюнике, и заявители подтверждают, что, несмотря на то, что последующие стадии принятия решений по проекту прошли формальные процедуры получения разрешений, в них не было в достаточной мере обеспечено участие общественности, что является нарушением статьи 6 Конвенции.

13. Обсуждаемая проблема потенциально затрагивает охраняемую природную территорию национального и международного значения, и является предметом обеспокоенности как украинской, так и международной общественности.

14. В письмах к Министерству экологии от 30 апреля 2003 г., и 3 июня 2003 г., податель коммюнике выражал свою заинтересованность в обсуждаемом процессе принятия решений. С этого момента податель коммюнике поддерживал регулярный контакт с Министерством относительно проблемы строительства канала.

15. Податель коммюнике перечисляет несколько случаев полного или частичного отказа в доступе к документации по проекту. По сообщению миссии ЕС, сославшейся на дополнительную информацию, предоставленную Стороной заявителя, нескольким другим организациям, включая национальные, иностранные и международные организации, как правительственные, так и неправительственные, было отказано в доступе к информации, перечисленной в ст. 6 параграфе 6 Конвенции.

16. Министерство экологии, при ответе на запрос об информации от подателя коммюнике от 18 июня 2003, заявило, что материалы, разработанные в ходе проведения ОВОС, были собственностью разработчика, и поэтому Министерство не имело возможности обеспечивать доступ к такой информации. Подобный ответ, указывается в сообщении европейской Комиссии, давался и на все последующие запросы этой документации, поступавшие от различных организаций.

17. 3 июля 2003 г., инвестор строительства канала опубликовал отчет о воздействии на окружающую среду (ОВОС) в региональной газете. Никакая информация по процедуре общественного участия в принятии решений по строительству или другая необходимая информация, упомянутая в статье 6, параграфе 2 Конвенции, не предоставлялась.

18. Министерство экологии одобрило заключения Государственной экологической экспертизы 10 июля 2003 г. через семь дней после первого уведомления о проекте.

19. 7 августа 2003 г., Министерство экологии направило ответ на запрос подателя коммюнике о предоставлении копий заключений Государственной экологической экспертизы, предоставив лишь резюме документа объемом две страницы, и отказав в предоставлении документа целиком "по техническим причинам".

20. Правительство Украины уведомило Правительство Румынии относительно намечающегося строительства в октябре 2003 г., уже после завершения процедуры принятия решения по технико-экономическому обоснованию (ТЭО) проекта.

21. Стадия I проекта была одобрена в мае 2004 г., и сразу же началась строительные работы. Стадия I проекта была завершена в августе того же года.

22. 2004. По состоянию на октябрь 2004 г, заключение государственной экологической экспертизы для Стадии II проекта еще не принято.

23. 13 октября 2004, Министерство экологии в письменном ответе на второй запрос, отправленный подателем Коммюнике в Высший Арбитражный суд Украины, заявило, что беспочвенным является утверждение истца о том, что украинское законодательство обязывает государственные органы обеспечивать участие общественности в государственной экологической экспертизе. Суд посчитал, что в соответствии с украинским законодательством, общественные власти не обязаны были гарантировать общественное участие в принятии решения по ОВОС проекта.

  III. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА
24. Украина подписала документ о ратификации Конвенции 18 ноября 1999 г. Конвенция вступила в силу для Украины с 30 октября 2001 г.

25. Конвенция, как международное соглашение, ратифицированное Украиной, имеет прямое действие в рамках украинской юридической системы. Все пункты Конвенции непосредственно применимы, в том числе судами при вынесении решений.

26. Обсуждаемый процесс принятия решения касается строительства глубоководного судоходного канала, что подпадает под параграф 9 приложения к Орхусской Конвенции и поэтому подпадает под статью 6, параграф 1 (a) Конвенции, также влечет за собой требование выполнения других условий данной статьи.

27. Податель коммюнике - неправительственная организация, работающая в области защиты окружающей среды, что подпадает под определения "общественности" и "заинтересованной общественности", изложенных в статье 2 Конвенции, параграфы 4 и 5 соответственно. Иностранные или международные неправительственные экологические организации, которые также выразили свою обеспокоенность проблемой, также подпадают под эти определения.

28. Что касается фактов, перечисленных в параграфе 6 выше, по мнению Комитета, это достаточное свидетельство того, что и в Румынии и на Украине есть представители заинтересованной общественности, что должно было быть принято во внимание правительством Украины в соответствии со статьей 6, параграфом 2 Конвенции.

29. Рассматривая суть проекта и проблемы участия общественности в принятии решений относительно его, в данной ситуации требовалось извещение общественности через общенациональные СМИ, а также уведомление каждой из организаций, вы об организациях, которые выразили свою обеспокоенность либо заинтересованность проблемой. Следовательно, Украина не выполнила условие обеспечения возможности участия заинтересованной национальной или международной общественности в принятии решения, предусмотренное статьей 6 Конвенции.

Что касается румынских неправительственных организаций и частных лиц, такое уведомление, возможно, было предпринято Украиной через румынские власти, поскольку есть достаточно свидетельств, чтобы предположить, что украинское Правительство уведомило румынские власти, а также граждан и организации в Румынии. Комитет, однако, отмечает, что, в статье 6, параграфе 2 Конвенции не указано, как именно привлечь международную общественность в принятии решения, и что такая инструкция необходима, в особенности в случае, когда нет никакого по проведению трансграничной оценки воздействия на окружающую среду, поэтому данный вопрос не подпадает под условия Конвенции Эспоо.

30. Из-за графика, отраженного в параграфах 15 и 16 выше, общественность была не в состоянии изучать информацию относительно проекта, а также подготовить и представить комментарии. Ограниченность во времени также не позволила бы государственным чиновникам, ответственным за принятие решения, учесть все комментарии, как требуется в соответствии со статьей 6, параграфом 8 Конвенции.

31. В этом отношении, информация, предоставленная в отчете ознакомительной миссии ЕС (Приложение 10), кажется, представляет собой регулярную практику сокращения процедур принятия решения, путем предоставления материалов ОВОС для оценки и одобрения государственными органами, и принятия решений в ходе разработки ОВОС, и до любой информации, являющейся публично доступной, и представляющей специфический интерес. В основе этой проблемы - отсутствие ясного внутреннего регулирования периодов и процедур для подачи замечаний и комментариев.

32. Что касается фактов, описанных выше в параграфе 14, властные органы должны обладать информацией, соответствующей их функциям, в том числе информацией, на которой основываются их решения (в соответствии со статьей 5, параграф 1), а также должны сделать ее доступной общественности, в соответствии с исключениями, определенными в статье 4, параграфах 3 и 4. Проблема права собственности не существенна в этом вопросе, поскольку информация используется при принятии решения государственной властью, и должна быть предоставлена к государственной власти с этой целью разработчиком информации. Факт, что такое неверное истолкование имело место снова, указывает на нехватку ясных правил регулирования доступа общественности к информации в национальном законодательстве Украины.

33. Более того, статья 6, параграф 6, Конвенции предназначена для того, чтобы предоставить заинтересованной общественности возможность исследовать дело по существу, чтобы гарантировать, что общественное участие является информированным и, следовательно, более эффективным. Это, конечно, не сводится только к публикации ОВОС. Но, несмотря на то, находится ли часть запрашиваемой информации, вне компетенции статьи 6, параграф 6 Конвенции, она все еще будет подчиняться статье 4, регулируя доступ к информации по запросу.

34. И, наконец, информацию, перечисленную в рамках статьи 4 Конвенции, требуется предоставлять независимо от ее объема. В случаях, когда объем является значительным, у органов власти есть несколько вариантов сделать это: она может предоставить такую информацию в электронной форме или сообщить запрашивающему информацию место, он может ее получить и изучить, таким образом, облегчив экспертизу, или указывать, кто именно отвечает за предоставление такой информации, в соответствии с статьей 4, параграфом 8 Конвенции.

35. Нехватка ясности или подробностей во внутренних законодательных актах, в частности, относительно проблем, обсуждаемых в параграфах 27 и 28 выше, доказывает, по мнению Комитета, что заинтересованная Сторона не приняла необходимые меры, чтобы установить и поддерживать ясную, прозрачную и последовательную структуру, направленную на реализацию условий Конвенции, как то требуется статьей 3, параграфом 1.

Комитет нашел, что, отказав в предоставлении текст решения, вместе с основаниями и соображениями, на которых оно базируется, и не указав, как податель коммюнике мог получить доступ к запрошенной информации, заинтересованная Сторона не выполнила свои обязательства по второй части статьи 6, параграфа 9, предоставить общественности доступ к тексту решения наряду с причинами и рассмотрениями, на которых базируется решение.

36. Коммюнике также содержит утверждение о несоблюдении статьи 1. Комитет отметил также, что несоблюдение действующих условий Конвенции противоречит целям Конвенции, изложенным в статье 1.

  IV. ВЫВОДЫ
37. Рассмотрев вышеизложенное, Комитет принимает рекомендации, изложенные в нижеследующих параграфах, и чтобы обратить на них особое внимание на Встрече Сторон.

  ГЛАВНЫЕ ВЫВОДЫ ОТНОСИТЕЛЬНО НЕСОБЛЮДЕНИЯ КОНВЕНЦИИ
38. Комитет сделал вывод, что, будучи не в состоянии обеспечить общественное участие, требуемое статьей 6 Орхусской Конвенции, Украина не выполнила статью 6, параграф 1 (a) а также, в связи с этим, статью 6, параграфы 2 - 8 и параграф 9 (второе предложение).

39. Комитет находит, что, будучи не в состоянии гарантировать, чтобы информация предоставлялась государственными органами по запросу общественности, Украина не выполняла также статью 4, параграф 1, Конвенции.

40. Комитет также делает вывод, что отсутствие ясности в требованиях к участию общественности в подготовке ОВОС проекта и процедуре принятия решения в рамках Государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) проекта, а также, среди прочего, времени и методах проведения общественных слушаний, требований принимать во внимание их результат при вынесении окончательного решения, а также нарушения обязательства предоставлять информацию по запросу в соответствии со ст. 6 Конвенции, - все эти факты указывают на отсутствие ясной, прозрачной и последовательной структуры для ее выполнения, и являются несоблюдением статьи 3, параграфа 1 Конвенции.

  РЕКОМЕНДАЦИИ
41. Комитет, принимая во внимание причину и степень несоблюдения условий Конвенции, и, отмечая с сожалением, которое никакой ответ или на подачу или на коммуникацию не обеспечивался Стороной, заинтересованной в соответствии с требованиями, изложенными в приложении к решению I/7, рекомендует на Встречу Сторон в соответствии с параграфом 35 решения I/7:

(a) Просить заинтересованную Сторону привести ее законодательство и практику правоприменения в соответствие с условиями Конвенции и включить информацию о принятых мерах, на следующей встрече Сторон;

(b) В соответствии с параграфом 37 (b) приложения к решению I/7, рекомендовать заинтересованной Стороне подчиниться решению Комитета, и не позже конца 2005, разработать стратегию, включающую расписание, по приведению национального законодательства в соответствие с Конвенцией, а также разрабатывать практические механизмы правоприменения и принять законы, явным образом регулирующие процедуры по выполнению требований Орхусской Конвенции. Стратегия могла бы также включить полные строительные работы, в особенности для судебных и общественных чиновников, участвующих в принятии решения по экологическим вопросам;

(c) Поручить Рабочей группе, состоящей из представителей заинтересованных Сторон подготовить для рассмотрения на третьей Встрече Сторон руководство по идентификации, уведомлению и включению заинтересованной общественности в принятие решения по проекту на пограничных территориях, касающихся общественности в других странах, но не требующий проведения трансграничной ОВОС согласно Конвенции Эспоо, которая регламентирует процедуры участия общественности в процессе принятия решения.