На главную страницу кампании
в защиту Байкала

Публикации

Специально для "Пацифик Энвайронмент"
Подготовлено Ричардом А.Файнбергом
(P.O. Box 416 Ester, AK 99725)

26 февраля 2002 г.

  В 1973 году, после многих лет споров и дискуссий, Конгресс Соединенных Штатов Америки утвердил строительство транс-аляскинского нефтепровода (TAPS). Нефтепровод был построен в период с 1974 по 1977 год консорциумом, образованным основными нефтяными компаниями (в том числе "ЭксонМобил" и "Бритиш Петролеум Амоко") и имел своей целью транспортировку нефти, добывающейся на аляскинском Северном Склоне, в расположенный в 800 милях от месторождений незамерзающий порт Валдиз; с тех пор операции на нем ведутся уже почти 25 лет. В 1974 году Штатом Аляска и федеральным правительством были выданы права на аренду на полосу отчуждения под нефтепровод сроком на 30 лет; в мае 2001 года владельцы TAPS представили заявку на продление аренды на следующие 30 лет. В настоящее время процесс обновления арендных договоров находится в стадии рассмотрения, чиновники планируют выдать новые лицензии к концу этого(2002)года. В рамках процесса продления договоров об аренде Департамент внутренних дел США провел осенью прошлого года серию неформальных слушаний в шести населенных пунктах Аляски и в соответствии с федеральным актом национальной экологической политики подготавливает новое заключение по экологической экспертизе. Хотя озабоченность состоянием TAPS выражалась неоднократно, остается неясным, насколько результативно пройдет процесс продления лицензий - будут ли они утверждены формально, или в договора об аренде удастся внести требования совершенствования операций со стороны владельцев TAPS.
  Если говорить о процессе юридического утверждения лицензий на аренду полосы отчуждения под транс-аляскинский нефтепровод, то интересы общественности касаются в основном нескольких фундаментальных вопросов безопасности операций на TAPS:
  Ведутся ли операции на TAPS безопасно? Могут ли они гарантировать сведение к минимуму риска разливов и утечек нефти на TAPS? Может ли TAPS при аварии на нефтепроводе отреагировать таким образом, чтобы свести к минимуму последствия разлива нефти? Эксплуатируется ли TAPS таким образом, чтобы сделать возможный ущерб окружающей среде как можно меньшим?
  Все эти операционные проблемы ведут к двум фундаментальным вопросам относительно продления лицензий:
  Могут ли условия и положения лицензий и договоров об аренде на полосу отчуждения, выданных в начале 1970-х годов, быть достаточными для управления операциями на TAPS в следующие 30 лет и далее, или эти положения должны быть откорректированы в соответствии с непрерывным созданием новых технологий, изменением экологических ценностей и учетом накопленного опыта решения экологических проблем на TAPS?
  Предприняли ли хозяева TAPS - через свою компанию-оператора (Компанию по обслуживанию нефтепровода "Alyeska") необходимые и эффективные действия по минимизации риска в работе нефтепровода? Если нет - то какие действия и работы следует предпринять, чтобы гарантировать безопасность операций на TAPS?
  Все эти вопросы представляют отнюдь не академичный интерес. Двенадцать лет назад крупнейший в истории Америки разлив нефти обнаружил безответственность и несостоятельность владельцев TAPS. Прямой причиной разлива нефти с танкера "Эксон Валдиз" послужили небрежные действия компании-оператора "Alyeska", которой они совместно владеют. С тех пор на морском терминале в порту Валдиз - и в меньшей степени на TAPS - произошло много перемен к лучшему. Тем не менее, лихорадка несчастных случаев и бедствий, обрушившаяся на TAPS в течение 2000 года - и с тех пор все продолжающаяся, показывает, что стареющий нефтепровод, несмотря на профессионализм и значительные усилия многих заинтересованных и ответственных лиц из числа работающих на нефтепроводе, все еще остается в большой опасности.
  Хотя хозяева TAPS уже подготовили первоначальный вариант Отчета по экологической экспертизе, состоящий более чем из 600 страниц, в нем явно не достаточно той информации, которая помогла бы ответить на все выше поставленные вопросы, да и вообще отсутствует сколь либо существенная дискуссия по ним. В целом, весь пакет документов на продление аренды, представленный хозяевами TAPS, кажется тщательно составленным таким образом, чтобы увести внимание чиновников от проблем безопасной эксплуатации нефтепровода. Является ли TAPS безопасным сооружением и ведутся ли на нем операции экологически наиболее оптимально, причем так, чтобы гарантировать сохранение условий безопасности на следующие 30 лет? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо внимательно проанализировать будничную работу компании "Аlyeska". И это как раз то, что не сделано в первоначальном варианте Отчета по экологической экспертизе.
  Следует помнить, что эксплуатация TAPS ведется при более высоких стандартах, чем это принято на многих других трубопроводах США. Условия эксплуатации были разработаны в течение длительной и расширенной дискуссии, охватившей всю страну, о том, стоит ли строить нефтепровод, проходящий через территории непревзойденной красоты, девственной природы и высокой значимости для традиционного природопользования. Сегодня, как считают многие заинтересованные граждане, обещания, данные 30 лет назад промышленными компаниями при получении разрешения на строительство TAPS, так и не были выполнены. Хроническое несоответствие обещаний и практики поставило под вопрос нынешнюю экологическую безопасность трубопровода.
  На проходивших в сентябре общественных слушаниях по продлению договоров аренды я представлял доказательства от имени Аляскинского форума за экологическую ответственность (AFER). Мною было предложено пять крупных рекомендаций по изменению регулирования TAPS. Эти рекомендации проистекают из анализа серьезных проблем, обнаруживающихся в эксплуатации нефтепровода:
  1. В условиях продления аренды должно быть оговорено создание Группы гражданского надзора(COG), которая финансировалась бы владельцами TAPS через Департамент внутренних дел. Цель группы - обеспечение гарантий (посредством вовлечения общественности в управление) безопасной эксплуатации нефтепровода, сохраняющей природные ресурсы Аляски, и безопасной транспортировки нефти. Группа должна вести слежение за всеми работами и оценивать действия владельцев TAPS по контролю за экологической безопасностью трубопровода. Ожидается, что группа поможет бороться с самоуспокоенностью, которая неизбежно наступает при долгом отсутствии крупного разлива нефти или аварии.
  2. Владельцы TAPS, собирая с компаний-перевозчиков платежи на ускоренной основе, накопили средства для будущего демонтажа TAPS и восстановления нарушенных участков после нефтепровода. Однако вместо того, чтобы переводить средства на накопительный счет условного депонирования, при котором средства блокируются для гарантированного вложения их в заявленные работы, они переводили эти платежи на счета дочерних компаний владельцев TAPS, что приводило к незапланированным, причем приличным, доходам. Чтобы гарантировать накопление средств для безопасной и экологически ответственной эксплуатации TAPS и содействовать продолжению освоения Северного Склона, владельцы TAPS должны: (a) помещать средства, необходимые для демонтажа трубопровода, на накопительный счет условного депонирования, и (б) небольшую часть добавочной прибыли, полученной от поступивших в 2001 году вложений на этот счет, потратить на создание фонда, который смог бы давать ежегодно 3 миллиона долларов на содержание Группы гражданского надзора. Кроме того, в рамках процесса продления арендного договора должна быть созвана комиссия экспертов-советников, которая призвана решить, может ли быть установлен механизм для возврата всей или значительной части добавочной прибыли, полученной за счет всех прошлых ежегодных сборов от компаний-перевозчиков на демонтаж TAPS в форме сокращенных тарифов.
  3. Учитывая старение и изнашивание нефтепроводного оборудования, возможные последствия потепления климата и постоянный технологический прогресс, при продлении договора об аренде следует обговорить обязательное прохождение каждые пять лет процедуры оценки нефтепровода. Она включает в себя техническую проверку и аудит, и призвана гарантировать, что операторы TAPS используют самые прогрессивные и экологически безопасные технологии и имеют системы финансовой отчетности и управления, способные оперативно и конструктивно разрешить любую возникающую проблему. В условиях договора об аренде должно быть записано, что такая обязательная регулярная проверка должна проводиться авторитетным независимым органом, таким, как Национальная академия наук.
  4. Структура финансирования и управления, при которой эксплуатируется TAPS, пагубно воздействует на операции, что приводит к хронической неспособности оперативно разрешать проблемы. Финансовый пресс сдерживает операции на TAPS, приводит к завышению пределов пропускной способности провода, что ведет к сокращению возможного срока его работы. Поэтому AFER рекомендует, чтобы при рассмотрении заявки на продление срока аренды была созвана комиссия советников-экспертов, которая бы решила, каким образом лучше всего устроить так, чтобы у TAPS был один ответственный управляющий орган и стабильный источник финансирования. Одним из возможных решений является перевод TAPS в руки одного владельца, самого не имеющего отношения к нефтедобыче на Северном Склоне.
  5. Чтобы гарантировать, что компания "Alyeska" продолжит работы по созданию открытой рабочей среды на нефтепроводе, и что эта открытость сохранится в течение всего срока продления договора, в договор следует записать условия, обязывающие компанию ввести Программу защиты интересов работников TAPS и гарантировать ее продолжение на весь срок аренды. В эти условия должно входить положение о штрафных санкциях, налагаемых на компанию в том случае, если при ежегодном анонимном опросе определенный процент работников сообщает, что они боятся наказания, запугивания или унижений в ответ на своевременное информирование ими общественности о проблемах на TAPS.
  До сих пор мое обсуждение TAPS касалось в основном экологических проблем. Теперь я бы хотел остановиться на экономических вопросах, которые чрезвычайно важны для общественного рассмотрения проектов нефтепроводов, связывающих газо- и нефтеместорождения с удаленными от них рынками. Главными уроками TAPS в этом отношении являются следующие: хозяева TAPS постоянно пытаются сократить затраты на эксплуатацию TAPS, сэкономить средства, тем самым повышая рискованность операций и опасность трубопровода для окружающей среды, в то время как он приносит самим хозяевам крупные прибыли. В то же время опыт на Аляске показывает, что нефтяные компании могут значительно снижать налоги и роялти, которые они выплачивают штату Аляска и федеральному правительству, искусственно завышая в отчетах затраты по эксплуатации нефтепровода.
  Хотя я обосновываю это заключение моим собственным опытом советника губернатора Аляски (и позднее - независимого консультанта), подобные заключения делались ранее и другими. Так, д-р Педро Ван-Мерс, широко известный в мире экономист, работающий в области нефтегазовой промышленности, предупреждал, что структура Соглашения о разделе продукции 1992 года (определяющего раздел нефтяных выплат между инвесторами и российской стороной) особенно чувствительна к так называемому "позолачиванию" - то есть искусственному завышению затрат. Последнее снижает базу прибыли, от которой исчисляется доля, идущая государству, поэтому может быть инструментом повышения скрытых доходов. Еще в 1997 году он предупреждал, что по условиям Российского Соглашения о разделе продукции, "эффекты "позолачивания" ... очень трудно подавить". Практически, как он наблюдал, при определенных условиях становится привлекательным делать инвестиции даже только по одной причине - для сокращения выплат правительству.
  Проблема "позолачивания" возникает из-за того, что издержки на эксплуатацию нефтепровода должны быть оплачены до того, как идет дележ чистой прибыли. Это приводит к тому, что при увеличении возмещения издержек доля, предназначенная государству (общественная доля) снижается. Другая проблема, выявленная д-ром Ван-Мерсом, заключается в том, что "чем медленнее двигается проект, тем ниже доля прибыли, которая выплачивается правительству". Другими словами, Соглашение о разделе продукции может вознаграждать компании за задержку инвестирования. И снова в данном случае в конечном проигрыше оказывается население страны, где осуществляется проект.
  Если население Российской Федерации хочет получить максимальные платежи за добычу нефти и газа на своей территории, оно должно уделить самое пристальное внимание к тем способам начисления, которые будет определять размер этих платежей - и в особенности к тому, каким образом компании будут отчитываться о затратах по эксплуатации трубопроводов. Проблема демонтажа TAPS, обсужденная выше, может в ваших контрактах и не возникнуть. Но опыт использования этих демонтажных платежей на TAPS может послужить хорошим примером того, каким образом плохо сформулированные условия контракта между правительством и нефтяными компаниями могут привести к важным экономическим последствиям.
  Проблемы такого свойства неизбежны по одной причине: на самом фундаментальном уровне нефтяные доходы могут поступать только в одно из двух мест - в правительство государства, где ведется добыча, или в добывающую компанию. При таких обстоятельствах корпоративные управляющие будут вести себя безответственно по отношению к своим инвесторам, если не проинструктируют своих бухгалтеров и поверенных исследовать все юридические способы максимизации корпоративной прибыли. Но проблемы возникнут неизбежно, так как ответы на многие сложные вопросы финансовой отчетности не столь ясны.
  Чтобы свести все эти проблемы к минимуму и гарантировать, что население получит справедливую часть прибылей от добычи нефти и газа, могут быть полезны две меры: (1) полная общественная открытость информации, касающейся экономических вопросов нефтегазовых проектов; и (2) тщательная проверка расчетов, которые определяют величину платежей корпорации правительству.

  Перевод: Copyright (c) 2002 Staff Ink