|
|
| О нас | История и Успехи | Миссия | Манифест | |
Сети МСоЭС
Члены МСоЭС
Дела МСоЭС
Программы МСоЭС
СоЭС-издат
Новости МСоЭС
|
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск
##################################################################
########## ЭКОЛОГИЯ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА ****************##
#######**** ****************************************************##
#### Сообщение ECO-HR.1925, 11 ноября 2005 г. ****************##
##################################################################
Право на гражданское общество
РОССИЯ: КРЕМЛЬ СТРОИТ ЧУЧЕЛО ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
КРЕМЛЮ - ЛАРЕК, ОСТАЛЬНЫМ - УЗДА
Гражданские палатки
Вслед за вертикалью власти Кремль пытается выстроить вертикаль общества.
Монопольное положение любого института нехорошо не только тем, что
нарушает принцип справедливости и равных возможностей, но и тем, что
лишает этот институт реальной мотивации не только для совершенствования, но
и для просто качественного выполнения своих функций и задач. Это касается в
равной степени монополий экономических и политических. Однако любовь
сегодняшней администрации именно к этому принципу приводит к расширению
применения любимого инструмента и работе по созданию монополии в наименее
подходящем для этого направлении - общественной и некоммерческой деятельности.
Первый этап - создание имитационного макета гражданского представительства
во власти под названием Общественная палата - практически осуществлен.
Неважно, что все это по своему соотношению с реальной жизнью сильно
напоминает дружное и радостное сообщество оптимистов из кинофильма <Свинарка
и пастух>.
Важно то, что построенное сверху и потому полностью управляемое оттуда
же это якобы общественное учреждение для выполнения поставленных перед ним
задач масштабной имитации должно получить соответствующий монопольный статус.
Потому что при действующих независимых институтах гражданского общества
это начнет уже зримо выглядеть тем, чем, собственно, и является -
бюрократической организацией под кремлевским патронажем. Поэтому следующий
этап работы по созданию имитационной модели гражданского общества - это
обеспечение монопольного положения созданной для этой задачи Общественной
палаты, что достигается путем создания максимальных препятствий для
деятельности действительно независимых организаций.
Благодаря поправкам в действующее законодательство, разработанным в
администрации президента и внесенным в Госдуму от имени группы депутатов,
общественные объединения и некоммерческие организации, которые по разным
причинам не захотели входить в Общественную палату, теперь подпадут под
тотальный идеологический и финансовый контроль государства.
Поправки оформлены наиболее туманным для граждан образом - законопроектом
с классическим бюрократическим названием <О внесении изменений в некоторые
законодательные акты РФ>. Большинство поправок касается двух законов - <Об
общественных объединениях> и <О некоммерческих организациях>. В пояснительной
записке к законопроекту обозначены две главные его цели. Первая - установить, сколько в стране
неправительственных организаций посредством их регистрации в госорганах или
обязательного уведомления госорганов о своем создании. Вторая - узнать, чем
эти организации занимаются и кто их финансирует посредством права органов
регистрации в любой момент запрашивать уставные и финансово-хозяйственные
документы общественных объединений и некоммерческих партнерств. Основанием
для отказа в регистрации некоммерческой организации по новому закону может
стать также личность учредителя, если <цели, задачи и формы деятельности>
основанной им организации <противоречат Конституции> или <направлены на
осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных
средств, полученных противоправным путем>. Иными словами, любое уголовное
дело по образу и подобию <дела ЮКОСа> автоматически лишит его фигурантов
права учреждать общественные организации.
Политические причины появления такого законопроекты прозрачны. Еще 20
июля 2005 года на встрече с правозащитниками Владимир Путин заявил о
недопустимости финансирования политической деятельности в России из-за
рубежа. При этом, по твердому убеждению кремлевской администрации, все
<цветные революции> были проплачены извне, а финансирование осуществлялось
через международные неправительственные организации. К тому же на днях
Конгресс США выделил 4 млн долларов в 2006 году на финансирование проектов,
способствующих демократизации России. При всей мизерности этой суммы и
очевидном преобладании среди причин <цветных революций> недееспособности
самих проигравших режимов, российские власти пользуются таким предлогом для
создания эффективного, на их взгляд, механизма тотального контроля над
обществом.
Таким образом, новый законопроект вместе с Общественной палатой создает
возможность пресечения любой нежелательной власти общественной инициативы.
Тогда как Палата по своим полномочиям (она не в состоянии изменить ни
один законопроект, ее заключения не являются обязательными или даже
рекомендательными для госорганов, ей дано лишь право инициировать
судебные дела о нарушении прав и свобод средствами массовой информации, но
не госчиновниками) становится квазиинструментом контроля общества за властью,
у власти появляется вполне реальный инструмент контроля за общественными
организациями. Но общественные организации по самой своей сути не обязаны
подчиняться государственным органам и соотносить с государственными
ведомствами свои уставные цели. Поскольку государство не участвует в
финансировании таких организаций (в отличие от Общественной палаты, целиком
финансирующейся из госбюджета), оно не должно и иметь право выяснять, на
какие деньги живут такие организации, поскольку принцип презумпции
невиновности пока еще никто не отменял. Легализация денежных средств требует
доказательств и судебного решения. В любом случае, если действия организации
противоречат Конституции и законам страны, то и без нынешних поправок у
государства есть право возбуждать уголовные дела и доводить их до судебного
разбирательства. Надо ли говорить, что при нынешнем уровне зависимости
российской судебной системы любое подобное дело при необходимости всегда
будет выиграно государством независимо от доказательной базы.
Попытки контролировать уставные цели и капиталы неправительственных
организаций со стороны государства приведут к тому, что всякая общественная
и оппозиционная деятельность в стране будет признана экстремистской с точки
зрения государства, и часто будет вынуждена принимать теневые формы.
Что нехорошо с любой точки зрения. Гражданское общество совершенно
необходимо, равно как и его различные представительские институты. Но они
в равной степени не могут и не должны быть ни подпольными, ни созданными при
кремлевской администрации.
И всех этих <кто не с нами, тот против нас> мы уже проходили - автор
этого императива при всей своей популярности на сегодня все же сильно
устарел и, будем надеяться, утратил актуальность.
<Газета.Ru>, 9 ноября 2005 г.
http://www.gazeta.ru/comments/2005/11/09_e_471457.shtml
ПРОТЕСТ ПРОТИВ УЗДЫ
НЕТ - ужесточению контроля над гражданским обществом!
(Заявление открыто для подписания всеми заинтересованными и
поддерживающими его гражданами и организациями.)
Мы, представители российских некоммерческих неправительственных
организаций, выражаем крайнюю обеспокоенность в связи с рассмотрением в
Государственной Думе законопроекта "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации", направленного на ужесточение
контроля над институтами гражданского общества. Предлагаемые изменения в
законодательстве полностью противоречат заявлениям политического руководства
России о поддержке развития гражданского общества. Вместо декларируемых
авторами законопроекта "стабилизации" и "равноправия" принятие таких поправок
ведет к параличу общественной жизни, дестабилизации и правовому произволу.
Реализация законопроекта "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации", подготовленного группой депутатов
фракций "Единая Россия", "Родина", КПРФ и ЛДПР, приведет к свертыванию
деятельности множества организаций и нанесет значительный ущерб интересам
нашей страны. Мы убеждены, что обществом и государством до сих пор в полной
мере не осознан масштаб деятельности российских неправительственных
организаций, вносящих существенный вклад в экономику и социальное развитие
страны и берущих на себя те функции, которые не выполняют государство и
рыночные институты.
По единодушным оценкам экспертов, проект закона является
дискриминационным по отношению к неправительственным организациям,
существенно и необоснованно сокращает конституционное право граждан на
объединение, самым болезненным образом влияет на правовое положение
общественных объединений и некоммерческих организаций, ограничивает свободу
их деятельности, ставит в неравное положение по сравнению с коммерческими
структурами, государственными и муниципальными некоммерческими организациями.
Так, будет ограничено конституционное право граждан на создание
неформальных незарегистрированных общественных объединений без статуса
юридического лица - теперь они должны будут в обязательном порядке уведомлять
о своем создании орган государственной регистрации. При этом порядок такого
уведомления устанавливается не законом, а Правительством РФ. Кроме того,
законопроект содержит весьма расплывчатый перечень дополнительных причин, по
которым организации может быть отказано в регистрации.
Законопроект предусматривает неоправданное ужесточение контроля за
деятельностью всех российских некоммерческих организаций, независимо от сферы
их деятельности. Планируется, что орган государственной регистрации будет
наделен дополнительными полномочиями по контролю за содержанием деятельности
и расходованием собственных средств некоммерческих организаций, в любое время
и без каких-либо обоснований сможет запрашивать финансово-хозяйственные и
распорядительные документы организаций. Предложенная законодательная
инициатива не только окончательно лишает общественные объединения статуса
самоуправляемых сообществ, но и создает почву для произвола со стороны
чиновников, избирательного применения закона.
Особенно жесткие ограничения налагаются на деятельность на территории РФ
иностранных некоммерческих организаций. Предлагается запретить деятельность
представительств и филиалов иностранных и международных некоммерческих
организаций. Свои структурные подразделения они смогут создавать только в
виде общественных объединений, регистрируемых как российские юридические
лица, что по правовым причинам невозможно для подавляющего большинства
зарубежных организаций. Таким образом, деятельность многих иностранных НКО,
работающих в самых разных сферах, в том числе в области культуры, социальной
поддержки населения, здравоохранения, образования, охраны природы и т.д.,
фактически окажется в России вне закона. Кроме того, иностранные граждане,
в случае если они не проживают на территории РФ постоянно, лишатся права быть
учредителями и участниками российских НКО. Это прямо нарушает Конституцию
РФ, гарантирующую каждому (а не только гражданам России) право на объединение.
Ряд предлагаемых изменений напрямую противоречит нормам международного
права и обязательствам нашей страны, в том числе нескольким статьям
ратифицированной Россией Европейской Конвенции о защите прав человека и
основных свобод. Тем самым подрывается престиж России как гаранта
международного права. В результате принятия законопроекта репутации страны
будет нанесен серьезный урон, что особенно остро проявится накануне
председательства России в "большой восьмерке" индустриально развитых стран
с 1 января 2006 года.
По оценкам экспертов, принятие законопроекта будет иметь тяжелейшие
последствия для функционирования гражданского общества в ближайшие месяцы.
Уставы всех российских некоммерческих организаций должны будут под угрозой
ликвидации приведены в течение одного года в соответствие с новыми
требованиями и зарегистрированы в органах юстиции. Эта процедура предстоит
нескольким сотням тысяч организаций. Учитывая размытые, неправовые и
расширительные критерии отказа в регистрации, содержащиеся в законопроекте,
это неизбежно парализует работу НКО, в том числе благотворительных,
культурных, инвалидных, молодежных, правозащитных, экологических, объединений
по интересам и т.д. Процесс одновременной перерегистрации сотен тысяч
российских НКО, а также постоянный бюрократический контроль за их
деятельностью потребует значительных затрат из государственного бюджета, о
чем авторы поправок сознательно умалчивают.
Никаких консультаций и обсуждений законопроекта с самими некоммерческими
организациями вообще не проводилось, несмотря на заявления руководства страны
о необходимости диалога власти с гражданским обществом. Келейный характер
подготовки законопроекта свидетельствует о том, что инициаторы проекта
осознают его направленность против интересов гражданского общества и
"непроходимость" в случае реального открытого общественного обсуждения.
Мы убеждены, что гражданское общество в России нуждается вовсе не в
"стабилизации", а в интенсивном развитии. Тотальный контроль, напротив,
никак не может способствовать развитию. Учитывая дискриминационный характер
предложенного законопроекта, противоречие законопроекта Конституции РФ и
международным обязательствам России, большую опасность бюрократического
произвола при его применении, негативные экономические и социальные
последствия в результате неизбежного сокращения программ некоммерческих
организаций, затратность применения закона и отсутствие какихлибо разумных
аргументов в его пользу, мы обращаемся к Правительству и парламенту с
требованием не поддерживать эту законодательную инициативу.
Мы заявляем - НЕТ ужесточению контроля над гражданским обществом, ДА -
его свободному развитию на благо нашей страны.
Инициаторы заявления:
Людмила Алексеева, Московская Хельсинская группа
Манана Асламазян, АНО "Интерньюс"
Александр Аузан, Институт национального проекта "Общественный договор"
Людмила Вахнина, Правозащитный центр "Мемориал"
Валентин Гефтер, Институт прав человека
Лидия Графова, Форум переселенческих организаций
Леонид Григорьев, Ассоциация независимых центров экономического анализа
Галина Гришина, РОО "Восток-Запад: Женские Инновационные Проекты"
Александр Даниэль, Международное общество "Мемориал"
Юрий Джибладзе, Центр развития демократии и прав человека
Свет Забелин, Международный социально-экологический союз
Олег Комаровский, Институт национального проекта "Общественный договор"
Ида Куклина, Союз комитетов солдатских матерей России
Татьяна Локшина, Центр "Демос"
Арсений Рогинский, Международное общество "Мемориал"
Елена Русакова, Молодежный центр прав человека и правовой культуры
Наталья Самовер, историк
Наталья Таубина, Фонд "Общественный вердикт"
Михаил Тименчик, Фонд "Точка опоры"
Елена Тополева, Агентство социальной информации
Григорий Шведов, Международное общество "Мемориал"
Заявление поддержали:
Анна Шараградская, Институт региональной прессы , Cанкт-Петербург
Дмитрий Семенов, hro.org, Екатеринбург
Андрей Блинушов, Группа "Правозащитная сеть", "Мемориал", Рязань
Юлия Середа, Правозащитный журнал "Карта", Рязань
Елена Рябинина, Комитет "Гражданское содействие", Москва
Вячеслав Ферапошкин, Правозащитный центр "Выбонр совести", Антивоенный
клуб, Сасово
Ирина Флиге, НИЦ Мемориал, СПб, Санкт-Петербург
Заявление открыто для подписания всеми заинтересованными и
поддерживающими его гражданами и организациями:
http://www.hro.org/ngo/about/2005/11/10-2.php
Прислал: andy@hro.org, 11 ноября 2005 г.
ЮРИСТЫ ПРИГЛЯДЕЛИСЬ К УЗДЕЧКЕ ПОВНИМАТЕЛЬНЕЕ
ЗАПИСКА О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
1. О целях законопроекта и средствах их достижения
1.1. Законопроект направлен на решение несуществующей проблемы и подвергает
очевидной дискриминации некоммерческие организации по сравнению с
коммерческими юридическими лицами. В пояснительной записке необходимость
разработки законопроекта объясняется отсутствием в законодательстве о
некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью
(составитель записки, по-видимому, имеет в виду внешний, то есть
государственный контроль). Это утверждение не соответствует действительности.
Деятельность некоммерческих организаций, равно как коммерческих, регулируется
целой совокупностью правовых нормативных актов (начиная с Конституции
Российской Федерации и заканчивая приказами органов исполнительной власти).
В эту совокупность входит и Федеральный закон "О некоммерческих организациях",
который, как любой закон, имеет свой предмет регулирования и не претендует
на всеобъемлющий охват отношений, складывающихся в области государственного
контроля. Деятельность некоммерческих организаций контролируют:
- Прокуратура Российской Федерации - как единая федеральная централизованная
система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за
соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов,
действующих на территории Российской Федерации. В частности, в целях
обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты
прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов
общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор
за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими
правовых актов; осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций (пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 г.
No 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации").
- Милиция - как система государственных органов исполнительной власти,
призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность,
интересы общества и государства от преступных и иных противоправных
посягательств и наделенных правом применения мер принуждения (Закон РФ от
18 апреля 1991 г. No 1026-I "О милиции").
Милиция имеет право, среди прочего, проверять и финансовую, хозяйственную
деятельность юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций (см.
например, Приказ МВД РФ от 2 августа 2005 г. No 636 "Об утверждении
Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий
финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности").
- Федеральная служба безопасности - в рамках такого направления деятельности,
как борьба с преступностью и террористической деятельностью. ФСБ имеет право
осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению,
пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности,
организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и
наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и
предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской
Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также по
выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных
вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных
объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного
строя Российской Федерации (статья 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г.
No 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности").
- Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль и
надзор за выполнением юридическими лицами, в том числе некоммерческими
организациями, требований законодательства Российской Федерации о
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших
нарушение этого законодательства (пункт 51 Постановления Правительства
РФ от 23 июня 2004 г. No 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе
по финансовому мониторингу").
- Федеральная налоговая служба Российской Федерации - ее задачи и полномочия
понятны без комментариев и ссылок.
- Счетная Палата Российской Федерации - на деятельность общественных
объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих
организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части,
связанной с получением, перечислением или использованием ими средств
федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением
ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или
федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных
льгот и преимуществ (статья 12 Федерального закона от 11 января 1995 г.
No 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации").
- Лицензирующие органы осуществляют лицензионный контроль в целях проверки
сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при
осуществлении лицензируемого вида деятельности (статья 12 Федерального закона
от 8 августа 2001 г. No 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").
- Федеральная служба государственной статистики - осуществляет мониторинг
деятельности некоммерческих организаций путем сбора количественной
информации, в том числе запрашивает в установленном порядке у юридических
лиц, их филиалов и представительств сведения, необходимые для проведения
государственных статистических наблюдений (пункт 2 Постановления Правительства
РФ от 30 июля 2004 г. No 399 "Об утверждении Положения о Федеральной службе
государственной статистики").
Неужели всех этих государственных служб не хватает для государственного
контроля за деятельностью некоммерческих организаций?
1.2. Разработчики законопроекта, по-видимому, предполагают, что все
перечисленные выше государственные службы не справляются с возложенными на
них обязанностями и их следует заменить единым органом контроля. В итоге,
однако, мы получим дублирование функций государственных органов.
Необходимость установления единого механизма контроля за соответствием
деятельности некоммерческих организаций законодательству и декларируемым
целям направлена, по мнению разработчиков законопроекта, на обеспечение
стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права,
действующих для достижения общественно полезных целей и благ.
Это утверждение основано на непонимании специфики деятельности
некоммерческих организаций и ложных представлениях о современном состоянии
гражданского общества в России. Гражданское общество в России нуждается не в
стабилизации, а в интенсивном развитии. Тотальный контроль не может
способствовать развитию, тем более такой тонкой и чувствительной к
государственному контролю "материи", как гражданское общество.
Общественные объединения, с одной стороны, и некоммерческие организации,
созданные в таких формах, как фонд, автономная некоммерческая организация,
некоммерческое партнерство, - с другой, в принципе не могут уравниваться,
потому что первые являются субъектом публичного права, а вторые - субъектом
гражданского права. Федеральный закон "Об общественных объединениях" - это
закон, входящий в отрасль права, которая называется конституционным правом,
поскольку регулирует вопросы прав и свобод человека и гражданина.
Федеральный закон "О некоммерческих организациях" относится к отрасли
гражданского права, поскольку регулирует вопросы создания и деятельности
юридических лиц. Общественно полезные цели и блага - понятие размытое,
законом не определенное и зависящее во многом от идеологических установок.
Например, совершенно ясно, что ассоциации (союзы) коммерческих организаций
создаются не для достижения общественных благ, а для координации своей
предпринимательской деятельности и для защиты своих частнособственнических
интересов (см. статью 11 ФЗ "О некоммерческих организациях"). В российском
законодательстве, в отличие от законодательства многих иностранных государств,
нет формально определенного различия между организациями "общественной
пользы" и организациями "взаимной пользы". Поэтому, прежде чем "уравнивать"
субъекты права, следует разработать закон о таком разделении, как это
сделано в большинстве государств.
В общем, цель законопроекта смутна, механизмы достижения целей
неадекватны. Эффект принятия законопроекта будет обратный ожидаемому -
произойдет дестабилизация почти всего некоммерческого сектора, которая
продлится, по крайней мере, три года.
2. Комментарии к отдельным статьям
К статье 1. Предложение ввести в Закон Российской Федерации от 14 июля
1992 года No 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"
запрет на создание и деятельность на территории ЗАТО некоммерческих
организаций, учредителями которых являются иностранные некоммерческие
неправительственные объединения, структурных подразделений - отделений
иностранных некоммерческих неправительственных объединений, дискриминационно.
Поскольку речь идет о территориальных зонах, где законом установлен особый
режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, какие-то
ограничения целесообразны. Однако такие ограничения должны быть одинаковыми
для всех юридических лиц, поэтому надо либо запретить создание и деятельность
любых юридических лиц с иностранным участием, либо установить для НКО такой
же порядок, как и для коммерческих организаций, то есть создание на
территории закрытого административно-территориального образования организаций
с иностранным элементом по решению органов местного самоуправления,
согласованному с Правительством Российской Федерации.
К статье 2, пункт 1. Определение иностранного некоммерческого
неправительственного объединения как организации, созданной для достижения
общественно полезных целей, не соответствует законодательству абсолютного
большинства иностранных государств. Далеко не все НКПО создаются за рубежом
для достижения общеполезных целей, существует масса организаций взаимной
пользы. Кроме того, статус организации, действующей в общеполезных целях,
зарубежные организации получают исключительно для использования налоговых
льгот. Многие организации, несомненно действующие в общественных интересах,
не обращаются за получением такого статуса, чтобы быть полностью независимыми
от государства. Как быть со всеми этими тонкостями?
Об исключении филиалов и представительств см. следующий пункт.
К статье 2, пункт 2. Предложение запретить иностранным НКО иметь на
территории Российской Федерации филиалы и представительства абсурдно.
Из Гражданского кодекса Российской Федерации (см. статью 1202) известно,
что статус организации в качестве юридического лица, его
организационно-правовая форма определяются на основе личного закона
юридического лица, а личным законом юридического лица считается право страны,
где учреждено юридическое лицо. В большинстве иностранных государств
некоммерческие организации создаются в форме ассоциаций (это организации,
имеющие членство) и фондов (это широкое понятие для организаций, не имеющих
членства). Нормально и естественно, если иностранная ассоциация будет
создавать в России отделения в форме общественных организаций, хотя и
непонятно, как быть ассоциациям, объединяющим юридические лица. Но как можно
создать отделение фонда в форме общественной организации, этого никто не
сможет понять. Например, сейчас в России успешно действует и приносит много
пользы представительство Фонда Форда. Ни личный закон этого фонда, ни просто
здравый смысл не допускают создания отделения Фонда Форда на территории
России в форме общественной организации. Этого просто не может быть.
Следовательно, Фонд Форда и многие аналогичные ему иностранные организации
будут вынуждены прекратить свою деятельность на территории Российской
Федерации. Чем они провинились перед российским обществом и государством?
Кому и зачем это нужно? Сколько российских граждан потеряют в результате
работу? Сколько благотворительных программ будет свернуто?
Нет ответа.
Кроме того, есть в международном праве такое понятие, как реторсии -
ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных
неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых
имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав
"родных" юридических лиц. Как мы будем реагировать, если Черноморскому
филиалу МГУ в Севастополе будет приказано превратиться в общественную
организацию?
Закон "Об общественных объединениях" в принципе не может распространять
свое действе на все иностранные некоммерческие неправительственные
организации. В статье 1 указанного Закона записано: предметом регулирования
настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие
в связи с реализацией гражданами права на объединение. Статья 8 определяет
общественную организацию как основанное на членстве общественное объединение,
созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и
достижения уставных целей объединившихся граждан. Следовательно, указанный
закон не может распространяться на некоммерческие организации, основанные не
на членстве, а на имуществе, такие, как фонд, учреждение или просто
корпорация, не имеющая членства, как это принято формулировать в американском
законодательстве. Такие организации должны руководствовать Федеральным
законом "О некоммерческих организациях", хотя более разумно было бы
разработать и принять отдельный закон о деятельности в России иностранных
юридических лиц.
К статье 2, пункт 3. Запрет иностранным гражданам и лицам без гражданства,
которые не проживают постоянно и на законных основаниях на территории
Российской Федерации, быть учредителями общественного объединения, приведет к
тому, что на территории России и по российским законам будет невозможно
создать ни одного международного общественного объединения. Если, например,
граждане Украины, Беларуси и России решат создать международную организацию,
то, естественно, что ее учредителями будут граждане всех этих стран,
проживающие в этих странах. Регистрироваться им придется в Беларуси или в
Украине. Россия не позволит им зарегистрировать штаб-квартиру на своей
территории.
К статье 2, пункты 7 и 8. Обязанность общественного объединения
представлять по требованию Росрегистрации финансово-хозяйственные документы
без четкого определения, какие именно документы имеются в виду, неизбежно
приведет к нарушению прав организаций.
Обязанность организации представлять кому-либо финансово-хозяйственные
документы должна очень строго корреспондировать обязанности контролирующего
органа, причем такого рода действия требуют процессуального урегулирования.
Кроме того, имеет место дублирование контролирующих функций различных
государственных органов. Если Росрегистрация имеет основание интересоваться
финансово-хозяйственной деятельностью общественного объединения, она может
обратиться с просьбой о проверке этого объединение к налоговым органам, в
Росфинмониторинг или в органы внутренних дел.
Вопрос расходования средств на уставные цели законодательно не
урегулирован. Никакой ответственности, за исключением налоговой,
законодательством по этому вопросу не предусмотрено. Если организация, не
пользующаяся налоговыми льготами, истратила какие-то средства не на уставные
цели и при этом отсутствует состав какого-либо преступления (например,
финансирование терроризма) или административного правонарушения (например,
нецелевое использование бюджетных средств), то это никого не касается, кроме
самой организации и лица, предоставившего средства, если таковое имеется.
Само по себе нецелевое использование средств не является правонарушением.
Кроме того, проверка соответствия расходования средств уставным целям
требует от проверяющего специальных знаний в области финансов. Сотрудники
Росрегистрации обладают такими знаниями?
К статье 3, пункты 1 и 2. Не имеет никакого смысла и не объясняется
никакими целями установление особого порядка регистрации для формально
выделенной группы некоммерческих организаций.
Зачем регистрировать в органах юстиции ассоциацию производителей
стирального порошка? Почему садоводческое некоммерческое партнерство будет
обязано представлять в Росрегистрацию финансово-хозяйственные документы и
отчитываться о своей деятельности, а находящееся за забором садоводческое
товарищество будет зарегистрировано в налоговой инспекции и кроме налоговых
деклараций никаких ответов представлять не будет?
Разработчик законопроекта не понимает, что если и устанавливать особый
порядок контроля, то для организаций, отобранных не по форме, а по
направленности деятельности. Но российское законодательство в настоящий
момент не имеет подобного закона. Нужен законопроект с условным названием "О
социально приоритетных некоммерческих организациях". Необходимо законодательно
определить социально приоритетные некоммерческие организации, требовать от
них повышенной прозрачности и дополнительной отчетности, но предоставить
взамен налоговые льготы и иную поддержку государства.
К статье 3, пункт 2. Лишение иностранных граждан и лиц без гражданства,
проживающих за пределами Российской Федерации, права учреждать некоммерческие
организации, может быть, и имеет какой-то смысл в отношении НКО, основанных
на членстве, хотя и этот смысл неясен. Фонды и автономные некоммерческие
организации - это формы НКО, которые создаются на основе имущественного взноса.
Функции учредителя таких форм сводятся к тому, чтобы наделить организацию
необходимым имуществом и утвердить устав. По какой причине следует ограничить
права иностранного гражданина создать в России фонд на основе своего имущества?
Почему потомки Пушкина, Толстого или представители дома Романовых, проживающие
за пределами России, не могут создать в России фонд помощи малоимущим
студентам или фонд содействия российскому искусству? Нет ответа.
К статье 3, пункт 5. В отношении отказа в государственной регистрации
прослеживается явная дискриминация некоммерческих организаций по отношению к
коммерческим. Разработчики законопроекта имеют какую-то особую информацию о
вредоносности для российского общества некоммерческих организаций? Получается,
что если название коммерческой организации оскорбляет нравственность,
национальные и религиозные чувства граждан, то такая организация может быть
зарегистрирована; учредителем коммерческой организации может быть иностранный
гражданин, в отношении которого принято решение о нежелательности его
пребывания на территории Российской Федерации; учредитель коммерческой
организации вполне может быть экстремистом. То же самое касается форм НКО, не
включенных разработчиками в перечень: товарищество собственников жилья может
быть зарегистрировано, даже если его устав противоречит Жилищному кодексу РФ;
вполне могут существовать два муниципальных детских учреждения с названием
"Солнышко", порядок оформления документов не имеет никакого значения для
регистрации потребительского кооператива.
При регистрации юридического лица происходит государственный учет
субъектов гражданского оборота, и как субъекты гражданского оборота все
юридические лица равны. Для установления особого порядка регистрации
какого-либо вида юридических лиц должны существовать особые признаки этого
вида. Такие признаки есть у общественных объединений, есть у религиозных
организаций, есть у всех некоммерческих организаций (невозможность
распределения прибыли и специальная правоспособность). Но у группы
некоммерческих организаций, выделенных разработчиками законопроекта, нет
никаких общих черт, отличающих их от остальных некоммерческих организаций.
Так на каком основании устанавливать для них особые требования при
государственной регистрации?
К статье 3, пункт 6. В отношении контроля за деятельностью некоммерческих
организаций со стороны Росрегистрации см. все вышесказанное (необоснованное
возложение обязанностей на группу организаций, не обладающих каким-либо
специальным признаком; дублирование функций иных государственных органов;
отсутствие в законодательстве такого вида правонарушения, как нецелевое
использование средств при отсутствии признаков иного правонарушения или
преступления; некомпетентность сотрудников Росрегистрации в области
финансовой деятельности и т.д.)
К статье 4. По замыслу разработчиков законопроекта федеральный закон
вступит в силу с 1 января 2006 года.
Если законопроект будет принят, в некоммерческом секторе, по крайней мере
на три года, воцарится хаос. Это только в пояснительной записке к
законопроекту говорится, что не планируется никакой перерегистрации,
фактически такая перерегистрация будет. Все перечисленные в законопроекте
некоммерческие организации и все общественные объединения, а их сотни тысяч,
должны будут представить в территориальные органы Росрегистрации "приведенные
в порядок" уставы. Например, у большинства в уставах указано, что членами
(участниками) организации могут быть любые иностранные граждане и лица без
гражданства, а не только те, кто постоянно проживает на территории Российской
Федерации. Очевидно, что в течение года, все организации этого сделать не
смогут (опыт предыдущих перерегистраций это показывает). Регистрирующие
органы не справятся с таким потоком документов, им ведь еще нужно будет в тот
же год передать и принять документы государственного реестра юридических лиц.
Сотни филиалов и представительств иностранных организаций будут
закрываться, увольняя тысячи российских работников (кстати, работников с
хорошими зарплатами, с которых платится немалый подоходный налог и еще больше
- отчисления в Пенсионный и прочие внебюджетные фонды).
И последнее
В пояснительной записке сказано, что законопроектом не предусматриваются
расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета. Это утверждение
ложно.
В записке явно не хватает статистики: деятельность скольких общественных
объединений проконтролировало Министерство юстиции РФ (включая все его
территориальные органы) и Росрегистрация начиная с мая 1995 года, когда
вступил в силу Федеральный закон "Об общественных объединениях". Ожидаемый
ответ - очень немногих. Причина понятна: чтобы реально контролировать
деятельность всех или большинства зарегистрированных общест венных объединений,
требуются значительные человеческие ресурсы. Если обсуждаемый законопроект
будет принят и если всерьез говорить о профессиональном контроле деятельности
некоммерческих организаций, штат Росрегистрации надо увеличивать многократно, причем за
счет квалифицированных кадров, хорошо знающих законодательство и практику
деятельности некоммерческих организаций, разбирающихся в
финансово-хозяйственной деятельности.
Если этого не сделать, то кто будет читать отчеты, регулярно
представляемые сотнями тысяч некоммерческих организаций; кто будет эти отчеты
анализировать, искать в них признаки нецелевого использования средств; кто
будет посещать мероприятия, проводимые некоммерческими организациями -
созваниваться, составить графики посещений, ездить в командировки, ведь
территориальный орган Росрегистрации действует на значительной территории.
Вывод: либо надо значительно увеличивать штат Росрегистрации, либо надо
признать, что законопроект создает лишь видимость контроля деятельности
некоммерческих организаций.
Алла Толмасова, юрист Центра развития демократии и прав человека
2 ноября 2005 г.
КОММЕНТАРИЙ К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В
НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Настоящий комментарий имеет своей целью обратить внимание на
несоответствие и грубое противоречие предложенных поправок лучшей
международной практике в области законодательства для некоммерческих
организаций, систематизированной Международным центром некоммерческого
права, США (International Center for non-for-profit Law).
Комментарий построен следующим образом: сначала дается тезис,
формулирующий принцип, сложившийся в лучшей международной практике [1] (эти
тезисы пронумерованы), а затем комментарии к предлагаемому проектом тексту
нормы ([1]. С полным текстом лучших практик в области правового
регулирования и налогообложения деятельности НКО можно познакомиться на
сайте Международного центра некоммерческого права (www.icnl.org).
1) Создание некоммерческих организаций (НКО). Свобода слова и объединения,
мирных собраний означает, что закон должен обеспечивать возможность
объединяться в (создавать) неприбыльные организации. Это также означает, что
неприбыльные организации должны иметь возможность существовать как с
созданием, так и без создания юридического лица, для того, чтобы осуществлять
законную деятельность.
Новая редакция п. 4. ст. 8 Закона РФ "О закрытом административном
образовании" не соответствует лучшей международной практике, так как
ограничивает возможность создания на территории ЗАТО подразделений
иностранных общественных объединений и НКО, созданных иностранными
общественными объединениями.
Предлагаемая редакция п.4 ст. 3 ФЗ "Об общественных объединениях" также
нарушает право на свободу объединений, ставя возможность существования и
деятельности общественного объединения без статуса юридического лица в
зависимость от уведомления о его создании, при этом такое уведомление не
влечет возникновение статуса юридического лица. Выполнение требования об
обязательном уведомлении будет трудно контролировать.
Предлагаемая ст. 23.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" и новая редакция
ст. 23 ФЗ "Об общественных объединениях" вводят новые основания для отказа
в регистрации НКО, такие, как нежелательность пребывания учредителя-иностранца
или лица без гражданства на территории РФ, подозрение на занятие учредителем
преступной деятельностью - экстремистской, легализацией не законно полученных
доходов. Статьи 15 и 19 тех же законов (соответственно) прямо ограничивают
права иностранных граждан и лиц без гражданства на создание НКО, ставя
возможность создания и/или продолжения деятельности НКО от факта постоянного
и законного проживания этих лиц на территории РФ, тем самым запрещая
иностранцам, проживающим за пределами РФ, участвовать в создании НКО.
2) Простая, быстрая, не требующая больших финансовых затрат регистрация
(создание) некоммерческих организаций (НКО)
Проект новой статьи 13.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" усложняет и
удлиняет существующий процесс регистрации неправительственных некоммерческих
организаций (НКО), распространяя на них порядок создания, реорганизации и
ликвидации общественных объединений. В настоящий момент регистрация НКО,
создаваемых в соответствии с ФЗ "О некоммерческих организациях",
осуществляется в течение пяти дней налоговыми органами. Если будут приняты
предлагаемые поправки, то органом регистрации станет Минюст России и его
территориальные органы, срок регистрации - не менее одного месяца с даты
подачи документов.
3) Право создавать филиалы и представительства НКО в том числе и за рубежом.
См. комментарий о создании НКО в ЗАТО.
4) Не дискриминация на территории РФ иностранных и международных НКО.
Согласно проекту ст. 2 ФЗ "Об общественных объединениях" иностранные
неправительственные объединения не могут создавать свои филиалы и
представительства на территории РФ, им разрешено будет создавать свои
структурные подразделения в виде отделений, регистрируемых как российские
юридические лица в форме общественных организаций. Это противоречит
международным стандартам и лучшим практикам, а также делает невозможным,
например, для не членских организаций (фондов) зарегистрировать на
территории РФ свое отделение.
5) Наличие законодательного определения общественно полезного статуса НКО.
В ст. 2 ФЗ "Об общественных объединениях" вводится понятие иностранного
некоммерческого неправительственного объединения. Им признается "организация,
не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и
не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за
пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством
иностранного государства для достижения общественно полезных целей, учредителями
(участниками) которой не являются государственные органы". При этом нигде в
федеральном законодательстве не раскрывается понятие общественно полезных
целей или деятельности, есть только их упоминание в п. 1 ст. 582 ГК РФ, где
говорится, что "пожертвованием признается дарение вещи или права в
общеполезных целях".
6) Гарантии не дискриминации неправительственных НКО по сравнению с
правительственными.
Предложенные нововведения не затрагивают статуса некоммерческих
организаций, учрежденных государственными и муниципальным органами, то есть
положение неправительственных НКО по сравнению с правительственными (и так
неравное на настоящий момент) еще более ухудшается.
А.Акрамовская, Ю.Чекмарева, юристы CAF Россия
3 ноября 2005 г., http://www.nalognko.ru/news/40
Право - Природе: российское экологическое законодательство. 2005,
No 136, lawbull@biodiversity.ru, 9 ноября 2005 г.
**************************************************************
* Бюллетень выпускается Союзом "За химическую безопасность" *
* (http://www.seu.ru/members/ucs) *
* Редактор и издатель Лев А.Федоров. Бюллетени имеются на *
* сайте: http://www.seu.ru/members/ucs/chemwar *
* ********************************** *
* Адрес: 117292 Россия, Москва, ул.Профсоюзная, 8-2-83 *
* Тел.: (7-095)-129-05-96, E-mail: lefed@online.ru *
************************** Распространяется *
* "UCS-PRESS" 2005 г. * по электронной почте *
**************************************************************
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск 404 Not Found |
Специальные проекты
Система
Общественные
Информационные партнёры:
|
English | Офис в Москве | Форумы | Заказ книг и периодики | Пишите нам |
