|
|
| О нас | История и Успехи | Миссия | Манифест | |
Сети МСоЭС
Члены МСоЭС
Дела МСоЭС
Программы МСоЭС
СоЭС-издат
Новости МСоЭС
|
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск
##################################################################
########## ЭКОЛОГИЯ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА ****************##
#######**** ****************************************************##
#### Сообщение ECO-HR.1237, 17 декабря 2003 г. ****************##
##################################################################
Право на действенные законы
ЗАКОН О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ - ЕСТЬ, НОРМ - НЕТ
ПРАВОВОЕ ПОЛЕ... КТО ТЕБЯ ЗАСЕЯЛ
СТАНДАРТНАЯ РЕВОЛЮЦИЯ
ПРОСТО БЕЗ ГОСТа
В июле 2003 года вступил в силу Федеральный закон "О техническом
регулировании". Вступил, несмотря на витавшую в воздухе и на бумаге идею
отложить его введение в действие на полгодика, а лучше - на год. И,
несмотря на скучное название, последствия ощутимо скажутся на нашей
экономике. Концепция технического регулирования, действовавшая десятилетия,
кардинально меняется. Описывая грядущие перемены, и сторонники, и
противники новой системы чаще используют красочные эпитеты: "революционный",
"судьбоносный" и тому подобное. Хотя временами идеологи реформы скромно
называют ее лишь "правовым упорядочиванием и узакониванием", предлагая
не преувеличивать ее радикальность.
Основные разработчики Закона - Госстандарт России, Администрация
Президента, Минэкономразвития - считают его одним из ключевых шагов к
дебюрократизации экономики. Они обещают создать в России систему
технического регулирования, гармонизированную с зарубежной практикой,
улучшить инвестиционный климат, повысить конкурентоспособность
отечественных товаров. Их критики, в свою очередь, заявляют, что реформа
"обрушит" всю систему стандартизации и сертификации и вообще подорвет
российскую экономику.
"Мы все время жалуемся, что нас не пускают на мировой рынок, но
с этой системой технического регулирования нам там просто делать
нечего". Б.Алешин, председатель Госстандарта России
От приведения российского законодательства и правоприменительной
практики в соответствие с требованиями Всемирной торговой организации
(ВТО) зависит вступление в нее России. В том числе от реформы доставшейся
от СССР системы технического (нетарифного) регулирования. Но для ее авторов
это не самоцель. Они считают реформу требованием развития рыночных
отношений, ключевым условием модернизации экономики. Оппоненты намеченных
ориентиров не оспаривают, но в эффективности выбранных средств сомневаются.
При этом они также апеллируют к мировому опыту.
"Несколько лет назад в Европе также началась реформа системы
технического регулирования. Ее целью было не столько устранение
технических барьеров в рамках Евросоюза, сколько обеспечение
конкурентоспособности Европы по отношению к США". С.Генералов,
председатель комиссии Госдумы по защите прав инвесторов
По некоторым оценкам, техническое регулирование может обеспечить вдвое
больший прирост ВВП, чем тарифное. В Германии, например, это до процента в
год, или 16 миллиардов евро при затратах бизнеса в 400 млн. евро.
Отечественный же вариант технического регулирования обеспечивает для
производителей только надежные административные барьеры и необходимость
нести экономически необоснованные издержки. Это сдерживает приток
инвестиций, особенно внешних, а так называемая "административная рента"
закладывается в цену и ложится на плечи населения.
"Россия должна самостоятельно сформировать собственную эффективную
систему проверки качества и безопасности продукции, которая будет
адекватна в том числе сложившейся международной практике".
А.Данилов-Данильян, руководитель экономического управления
администрации Президента РФ
Большинство аналитиков соглашаются с тем, что наша система
стандартизации не отвечает требованиям сегодняшней экономики. Существует
около 60 тысяч бывших обязательными стандартов, охватывающих около 85
процентов товаров и услуг. Из них 24 тысячи ГОСТов, остальное - иные
федеральные акты, а также продукты ведомственного и местного
нормотворчества, часто устаревшие и дублирующие друг друга. Иные нормы
не согласуются между собой, и, пытаясь следовать одним, неизбежно
приходится нарушать другие.
Что касается подтверждения соответствия требованиям, то контроль над
оборотом продукции осуществляют 22 министерства и ведомства. Глава
Госстандарта г-н Алешин насчитал 62 закона, устанавливавших обязательные
правила сертификации и 19 систем сертификации. Число центров по сертификации
и аккредитованных испытательных лабораторий оценивается им в 2,5 тысячи.
Притом, по оценке Госстандарта, около 80 процентов сертификатов,
присутствующих на потребительском рынке, подделаны. Совокупность
постановлений, инструкций и прочих бумаг призвана обеспечить тотальный
контроль государства за рынком. Предполагается, что он гарантирует защиту
потребителя. Но поскольку, по российской традиции, жесткость законов
компенсируется необязательностью их исполнения, на практике более 80
процентов требований не применяется. Часто определить их статус -
действующий документ или "мертвый" - трудно даже в судебном порядке. И
количество бумаг постоянно растет. Предприятию сложно даже собрать и
изучить касающиеся его документы.
Но если все же требовать выполнения всех невыполнимых и противоречивых
норм, то можно на законных основаниях остановить почти каждое предприятие -
было бы желание у контрольных органов. Слава Богу, у них другие потребности.
Предприниматели говорят, что 30 процентов проверяющих чиновников нацелены
на вымогательство взяток. В различных исследованиях приводятся впечатляющие
сведения об объемах "коррупционного рынка". По результатам одного из
опросов, пресловутое мздоимство налоговых органов далеко не дотягивает до
размеров взяточничества контрольных и надзорных органов, которым
перепадает 35 процентов от всего объема взяток за год. На втором месте -
взятки за лицензии и сертификаты, что также не обходится без контрольных
органов, и лишь затем идут взятки налоговикам.
Исправит ли ситуацию новый закон? Авторы полагают, что да. Если
проверяющий придет не с набором требований из тысяч документов, а с
одним-единственным законом, содержащим их исчерпывающий перечень - это
поможет: сложнее требовать взятку, чем за нарушение малоизвестной
инструкции времен 60-х. По оценкам, приводимым председателем Комитета
Госдумы по промышленной политике Г.Томчиным, "взяткоемкость" снизится
примерно в 2,5 раза. Однако не все настроены столь оптимистично.
Качество определит рынок
Есть сомнения и насчет облегчения доступа отечественных товаров на
мировой рынок. Предприниматели плохо понимают, чего ради западные
промышленники дадут вдруг зеленый коридор российским соперникам. Более того,
они боятся снижения конкурентоспособности своих товаров на внутреннем рынке.
Сейчас вся поступающая из-за рубежа продукция должна подтверждаться
сертификатами в России. При отмене этого требования будет облегчен доступ
на российский рынок импортных товаров. Концептуальная особенность закона -
уход государства от контроля за потребительскими свойствами товаров.
Пока инспекторы проверяют соблюдение ГОСТов на свежую зелень и мужские
трусы, в реки сбрасывают неочищенные отходы, а народ травится водкой с
метиловым спиртом. Гарантировать и качество, и безопасность государство не
в состоянии. Теперь требования к качеству переводятся в сферу добровольного
исполнения. Звучит страшновато, но вдумаемся: обеспечивается ли качество
обилием обязательных стандартов? В прежней системе ориентирами для них
часто служили худшие продукты худших предприятий. Европейские стандарты,
применяемые добровольно, бывают в несколько раз выше. Но завышать стандарты,
оставляя их обязательными, - значит вымывать с рынка дешевые товары, лишая
потребителей права выбора. Все предпочли бы "Мерседес", но, исходя из
оптимального для себя соотношения "цена - качество", некоторые покупают "
Оку". Требования к безопасности остаются. Как выразилась г-жа Глазатова,
"колбаса за 80 рублей может быть не такой вкусной, как за 150 рублей, но
и той, и этой колбасой должно быть нельзя отравиться".
"Качество определит сам рынок, и государство не должно вмешиваться
в этот процесс". В.Завадников, председатель Комитета по промышленной
политике Совета Федерации
Закон делит все требования к продукции, процессам производства,
эксплуатации, утилизации и т.д. на обязательные, устанавливаемые
техническими регламентами, и исполняемые добровольно, содержащиеся в
стандартах. Обязательны лишь требования, связанные с обеспечением
безопасности жизни и здоровья граждан и препятствующие нанесению ущерба
окружающей среде.
Технические регламенты будут общие и специальные. Предусмотрено семь
общих регламентов, в том числе по экологической безопасности. Специальные
регламенты принимаются на отдельные виды продукции, производства и процессы.
Вопрос о порядке принятия регламентов - один из наиболее спорных.
Принятый вариант закона предполагает, что регламенты будут приниматься
в виде федеральных законов, но допускает и регламенты в форме указа
президента и постановления правительства. Однако многие эксперты сомневаются
в способности Госдумы принимать законы такого специального характера,
считая, что на откуп законодателям отдается слишком много. Утверждение
требований по безопасности к сложным техническим системам - работа
профессионалов, а не предмет политических дискуссий. Но депутаты
уверены в своих силах.
"Мы с вами каждый год принимаем бюджет, в котором огромное количество
норм, по отношению к которым мы не являемся профессионалами".
П.Шелищ, депутат
Другая проблема связана с объемом законодательной работы и сложностью
ее процедуры. Законы принимаются долго, и критики заявляют, что, учитывая
количество регламентов, которые нужно принять. Дума в ближайшее десятилетие
лишь ими и будет заниматься. А инертность этой системы осложнит продвижение
российских товаров на мировой рынок. Чтобы быть конкурентоспособной,
продукция должна постоянно модернизироваться, но оперативно вносить в
регламенты массы изменений явно нереально.
Если соответствие регламентам должно обеспечивать гарантии безопасности,
то соответствие стандартам - гарантии качества. Их требования будут
применяться добровольно. Стандарты могут быть национальные, утверждаемые
национальным органом по стандартизации, и организаций. Приоритетными, с
точки зрения принятия и использования, будут международные стандарты. На
их базе планируется создать национальную систему стандартизации,
обеспечивающую высокую конкурентоспособность отечественных товаров.
"Стандартная революция" предусматривает принципиально новую систему
стандартизации, в том числе разработки стандартов. Предполагается все это
передать в ведение саморегулируемых неправительственных организаций, на
них же возложить миссию по финансированию этой деятельности. Г-н Алешин
твердо заявил: "Отечественные предприниматели должны ясно осознать:
государство не будет финансировать разработку стандартов. Если они сами
не займутся этим, наш бизнес остановится". Некоторые отраслевые союзы
уже активно включились в разработку стандартов и технических регламентов.
В первую очередь, производственники занимаются регламентами. Видимо,
потому, что от обязательных требований никуда не денешься, а какие
преимущества даст добровольное выполнение стандартов - еще не очевидно.
Российская парфюмерно-косметическая ассоциация подготовила проект
технического регламента по парфюмерной продукции. Союзы
нефтегазопромышленников и нефтегазостроителей претендуют на активное
участие в работе технических комитетов по формированию перечня технических
регламентов и стандартов, в экспертных комиссиях по техническому
регулированию и т. д.
Идет процесс создания новых крупных ассоциаций. Автомобильные холдинги
"Руспромавто", "Северстальавто", АвтоВАЗ и КамАЗ создали Союз
автопроизводителей России, в программу которого входит участие в разработке
и утверждении отраслевых стандартов и технических регламентов. Почти
одновременно лесопромышленники организовали межрегиональную ассоциацию
"Сибирь". Так что есть основания считать, что конкуренция между
объединениями производителей за право стать ключевым звеном в системе
технического регулирования будет не менее острой, чем на рынке товаров.
"Госстандартом была проведена большая работа, которую у нас, как
правило, не любят делать ведомства, а именно по уменьшению своих
функций и передаче части из них от госструктуры к саморегулируемым
организациям". К.Бендукидзе, генеральный директор корпорации
"Объединенные машиностроительные заводы" - организациям.
Госстандарт демонстрирует готовность сотрудничать с некоторыми
отраслевыми объединениями на особых условиях. Он предложил Российскому
союзу машиностроителей (РСМ) подписать соответствующее соглашение, согласно
которому союз сможет стать отраслевым центром по подготовке технических
регламентов и стандартов не только с идеологической, но и с финансовой
точки зрения. Госстандарт хочет поделиться с ним какимилибо функциями.
Г-н Алешин заявил, что РСМ мог бы серьезно влиять на аккредитацию
сертификационных и испытательных структур, то есть без его визы не
утверждался бы ни один центр, работающий в этой сфере, или же национальный
стандарт. Утверждением национальных стандартов, принятием программы их
разработки, организацией экспертизы их проектов и т.д. должен заниматься
национальный орган по стандартизации. В международной практике это обычно
неправительственные организации, например: DIN (Немецкий институт
стандартов). AFNOR (Французская ассоциация по стандартизации). Такую же
модель предполагалось опробовать и у нас, то есть передать аккредитацию
и стандартизацию в ведение неправительственных саморегулируемых организаций.
Пока, однако, постановлением правительства РФ исполнять функции
национального органа по стандартизации уполномочен Государственный
комитет РФ по стандартизации и метрологии.
Предмет гордости авторов закона - новый порядок подтверждения
соответствия требованиям. Оно может носить добровольный или обязательный
характер. Раньше единственным способом подтверждения соответствия продукции
обязательным стандартам была сертификация. Закон ввел дополнительную, более
либеральную форму - декларацию соответствия. Предполагается, что ее
использование сэкономит предпринимателям до миллиарда рублей в год.
В полном объеме новые правила игры вступят в действие только через
семь лет.
"Я предлагаю уже сейчас вносить поправку в закон относительно
семилетнего срока принятия технических регламентов. С теми темпами,
с которыми мы начинаем работать, мы ничего не успеем". Г.Онищенко,
главный санитарный врач России.
По словам начальника экономического управления администрации президента
А.Данилова-Данильяна. закон - "рамочный, рыночный и философский". То есть
с его принятием основная законодательная деятельность только начинается,
для чего предусмотрен переходный период 7 лет. Именно с ним связана масса
неопределенностей. За это время нужно принять необходимые технические
регламенты, их количество оценивается в 400-600 законодательных актов и
18 постановлений правительства. Необходимо также внести изменения в 119
федеральных законов и 847 постановлений правительства, противоречащих
новому закону. В перечне первоочередных общих регламентов - Федеральный
закон "Об экологической безопасности. Часть первая. Водные ресурсы".
Возможно, власти успешно справятся с таким объемом нормотворческой работы,
используя в качестве основы будущих регламентов, как это планируется,
существующие ГОСТы, СанПиНы, СНиПы и т.д. Но существуют и другие проблемы,
вызывающие серьезную тревогу.
"Неизвестная составляющая нового закона еще и в том, что его юридически
стройные и отточенные формулировки являются достаточно общими. Есть
опасения, что это повлечет за собой создание огромного количества
подзаконных актов, в которых производственники запутаются". Р.Денискин.
генеральный директор ОАО "Северсталь-Ресурс"
К примеру, до вступления в силу соответствующих регламентов нормативные
требования подлежат обязательному исполнению лишь в части "защиты жизни или
здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного
или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья
животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение
приобретателей". Возникает вопрос, кто и как будет определять, какие именно
нормы входят в этот перечень? И как при необходимости изменять действующие
нормы? Закон не дает ответа на эти вопросы, как и на некоторые другие.
Нет однозначного ответа и на главный вопрос: кто же все-таки выиграет,
а кто проиграет от нового закона? Многие представители малого и среднего
бизнеса убеждены, что именно они окажутся пострадавшей стороной. Они
считают, что приспособление к новым условиям потребует дополнительных
затрат - вложений в основные фонды, выделение дополнительных средств на
рекламу, изменение ассортимента продукции... В свою очередь, г-жа Глазатова
уверяет, что именно для малого бизнеса закон имеет важное позитивное
значение. Большинство малых предприятий - это непроизводственная сфера,
торговля и оказание услуг, где требовалась обязательная сертификация.
Некоторые представители крупного бизнеса, напротив, считают, что лишь они
понесут потери. Один из любопытных аргументов; устаревшие стандарты защищают
от конкурентов, использующих более совершенные технологии.
Позиция относительно закона варьируется по отраслевому принципу. Самые
ожесточенные дебаты еще в период его подготовки касались отраслей с
повышенной степенью потенциальной опасности и высокотехнологичных. Имеются
в виду прежде всего атомная промышленность, строительство, авиастроение.
Между прочим, именно их представители убеждены, что в результате введения
закона уровень безопасности в этих отраслях снизится. Наиболее резко против
закона выступили авиаторы.
Видимо, все-таки наименее болезненным (или наиболее эффективным) будет
переход на новую систему для производителей товаров и услуг, имеющих
непосредственное отношение к потребителю. Это те отрасли, где особенно
необходима мобильность и избыточное регулирование экономической деятельности
наносит наибольший ущерб. Именно здесь многочисленные стандарты становятся
тормозом развития. В период разработки закона эксперты некоторых отраслевых
институтов, например ЦНИИ машиностроения, вообще предлагали ограничить
область регулирования закона потребительским рынком продукции. Со ссылкой
на мировой опыт, естественно.
Итак, сегодня трудно точно сказать, решает закон больше проблем, чем
ставит, или наоборот. Время покажет, а заграница поможет. Бюджет нового
проекта "Тасис" по сближению технических правил и стандартов в Российской
Федерации, который будет осуществляться в течение 33 месяцев, составляет
4 миллиона евро. Будут подготовлены и направлены в Госдуму и правительство
13 проектов регламентов, гармонизированных с европейскими текстами; еще по
24 текстам будут даны комментарии европейских экспертов, проведены
консультации по созданию в России Национального органа по стандартизации
"по европейской методике" и т. д. С российской стороны партнером в
реализации проекта является Госстандарт России. Им, правда, уже руководит
Виталий Усов, так как бывший председатель Борис Алешин назначен
вице-премьером правительства РФ. Так что реформа пошла.
Е.Голубь, ДЕЛОВОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ, No 3, 2003 г.
Прислал: Levashow@mail.ru, 16 декабря 2003 г.
*****************************************************************
* Бюллетень выпускается Союзом "За химическую Безопасность" *
* (http://www.seu.ru/members/ucs) *
* Редактор и издатель Лев А.Федоров *
* Все бюллетени имеются на сайтах: www.index.org.ru/eco *
* и http://www.seu.ru/members/ucs/eco-hr *
* *********************************** *
* Адрес: 117292 Москва, ул.Профсоюзная, 8-2-83 *
* Тел: (7-095)-129-05-96, E-mail: lefed@online.ru *
************************** Распространяется только *
* "UCS-PRESS" 2003 г. * по электронной почте *
*****************************************************************
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск 404 Not Found |
Специальные проекты
Система
Общественные
Информационные партнёры:
|
English | Офис в Москве | Форумы | Заказ книг и периодики | Пишите нам |
