|
|
| О нас | История и Успехи | Миссия | Манифест | |
Сети МСоЭС
Члены МСоЭС
Дела МСоЭС
Программы МСоЭС
СоЭС-издат
Новости МСоЭС
|
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск
##################################################################
########## ЭКОЛОГИЯ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА ****************##
#######**** ****************************************************##
#### Сообщение ECO-HR.1209, 15 ноября 2003 г. ****************##
##################################################################
Право на общественную активность
МЫСЛИ ОБ ЭКО-ЗАКОНАХ В РАМКАХ СНГ: ВЗГЛЯД ИЗ КИРГИЗСТАНА
С 16 по 18 октября в г. Киеве, Украина, проходила пятая встреча в
рамках сети ВЕКЦА по соблюдению и контролю за исполнением природоохранного
законодательства. Эта встреча проводилась под эгидой Министерства
окружающей среды и природных ресурсов и Госэконадзора Украины.
Организацией встречи занималась СРГ по реализации ПДООС.
Задачи встречи были определены в соответствии со Стратегической
целью 1 "Совершенствование природоохранного законодательства, политики
и институциональной структуры". В работе встречи принимали участие
представители природоохранных регулирующих органов и руководство инспекций
из стран региона ВЕКЦА, должностные лица и эксперты из стран-членов ОЭСР,
а также гости из Центрально-европейских стран и представители международных
организаций, действующих в данном регионе.
Неправительственный сектор представляли Экоправо Львов (Украина),
Эколайн (Россия), Европейский Экофорум и Ассоциация природопользователей
(AGIP KCO Казахстан). Следует отметить тот факт, что неправительственный
сектор был приглашен в качестве наблюдателя, хотя в процессе работы было
ясно, что понятие наблюдателя носило весьма условный характер. По крайней
мере, мы ни разу не были лишены права голоса, и нельзя сказать о том, что
позицию НПО по тому или иному вопросу игнорировали.
Стоит сказать, что участие в этой встрече было достаточно сложным.
Тому был ряд причин, основными из которых я бы назвал этическую и
институциональную, или специфически профессионализированную.
ЭТИЧЕСКАЯ
Я на данной встрече должен был представлять не себя и не свою
организацию, а Экофорум и тех, кто захочет мне это делегировать. Перед
встречей я попытался разослать максимально большему числу коллег свои
мысли и те вопросы, которые я хотел бы донести от лица НПО на этой встрече.
Я был готов к тому, что откликнется не так много коллег, ибо тема
достаточно сложная и подразумевает специфические знания о работе
природоохранных ведомств.
Соответственно эти знания могут быть только у специализированных
экологических НПО, коих не так много. Я не был готов к тому, что на мои
вопросы предложения и пожелание озвучить я получил от одной НПО из
Таджикистана, парочки из России и одной НПО из Казахстана. Зато было
достаточно большое количество (вопреки моему ожиданию) различных "одобряем",
"поддерживаем", "молодец, поднимаешь важные вопросы, на ближайшем форуме
нужно будет поставить в повестку дня" и тому подобные словеса.
Я, конечно, благодарен всем, кто меня поддерживает, но я не просил
поддержки, я задавал вопросы.
В итоге получилось то, что вместо того, чтобы снять с себя
ответственность за возможные выступления "от имени и по поручению" ряда
экологических НПО, я приобрел дополнительную ответственность. В результате
всех этих "одобряем", без описания, чего именно "одобряем" я столкнулся с
неразрешимой для меня этической проблемой. По каким вопросам можно говорить
только от имени себя, по каким вопросам от Европейского Экофорума и по каким
вопросам от имени остальных коллег, которые мне доверили говорить и от их
имени в том числе.
Насколько радикально можно отстаивать те или иные позиции НПО? Готовы
ли НПО в дальнейшем участвовать в контроле за соблюдением природоохранного
законодательства, обсуждении и разработке нормативов и разрешений на
природопользование. Все эти вопросы вставали и, видимо, будут вставать в
дальнейшем не только передо мной, но и другими представителями НПО, которые
будут участвовать в аналогичных встречах.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ
Катастрофически не хватало специальных знаний. Конечно, мне помогало
знание процессов, связанных с подготовкой экологической стратегии ВЕКЦА.
Есть опыт проведения экологических экспертиз и разработки процедур ОВОС,
участия общественности в процессе принятия решений, небольшой опыт
правотворчества. Но этого очень мало. Для эффективной работы в такого рода
мероприятиях не хватало знаний по внутренней структуре природоохранных
ведомств, системе выдачи разрешений на природопользование, уровене
компетенции тех или иных государственных органов. Видимо это те вопросы,
которые еще придется досконально изучить, если уж мы решили работать над
межсекторальным и межведомственным взаимодействиям.
Что касается самой встречи, то материалы этой встречи и других
документах Секретариата Специальной рабочей группы по реализации ПДООС/ОЭСР
можно получить по адресу: Non-Member Countries Division, Environment
Directorate, OECD, 2 rue Andre Pascal -75775, PARIS CEDEX 16, France или
запрситиь у Натальи Руткевич natalia.routkevitch@oecd.org.
Ниже я постараюсь расставить акценты на тех моментах, которые
показались мне наиболее интересными и принципиальными.
УКРЕПЛЕНИЕ ИНСТРУМЕНТОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Вся работа планируется свестись к двум ключевым элементам экологической
политики: природоохранным разрешениям и стандартам. Если работа в области
природоохранных разрешений должна способствовать разработке и интеграции
процедур выдачи природоохранных разрешений для предприятий, то работа в
области экологических стандартов ставит своей целью установление
реалистичных стандартов качества воды, воздуха и технологических стандартов
управления отходами. В данной теме, на мой взгляд, слабо учитывается
контроль за соблюдением на уровне издаваемых различными ведомствами
подзаконных актов и нормативов, влияющих на окружающую среду и осуществление
правоприменения. С одной стороны, мы видим сокращение проверок и
лицензированных видов деятельности, с другой стороны, - исключение (либо
ограничение) природоохранных ведомств в работе различных комиссий по
согласованию.
УЛУЧШЕНИЕ ПРОЦЕДУР И ПЕРЕХО К ВЫДАЧЕ КОМПЛЕКСНЫХ РАЗРЕШЕНИЙ
Интегрированная система разрешений - это долгий процесс. Краткосрочной
целью является усовершенствование процедуры выдлачи разрешений путем
консолидации существующих разрешений по компонентам окружающей среды в одно
природоохранное разрешение.
Действующая на сегодняшний день система разрешений действительно
является очень громоздкой и в ряде случаев неоправданной и имеющей целый
спектр недоработок. Чаще всего разрешения выдаются на перечень различных
соединений, получаемых расчетным путем. Хуже дело обстоит с концерагенами
и различными комплексными соединениями, образованными в процессе
производства. Так, ПДК на диоксины 0,0000000001 г/см3. Понятно, что в
наших условиях, лаборатории не "ловят" такое содержание вещества. То же
самое происходит и с соединениями свободных циан-иона и хлора. Расчеты
ведутся по каждому из элементов в отдельности, в то время как эти элементы
образуют достаточно стойкое соединение, которое в дальнейшем не
нейтрализуется ни "известковым молочком", ни активированным углем.
Соответственно при выдаче комплексных разрешений необходимо учитывать
не только соединения, полученные расчетным путем, но и вновь образованные
соединения. Это тем более важно, так как на большинство соединений мы в
дальнейшем все равно не можем провести контрольные измерения.
УСТАНОВЛЕНИЕ БОЛЕЕ РЕАЛИСТИЧНЫХ СТАНДАРТОВ
Всеми участниками признавалось необходимость реформы экологических
стандартов. Необходимо, чтобы значение самих стандартов было более
реалистично. Природоохранные ведомства бывают буквально завалены обилием
данных по большому количеству компонентов окружающей среды. При этом
большое количество информации редко дает реальную картину состояния
окружающей среды, осложнена работа по обработке таких данных.
Возникает вопрос, насколько стандарты качества воздушной и водной среды
экономически целесообразны. На сегодняшний день в странах ВЕКЦА стандарты,
разрабатываемые на основе оценки риска здоровью, очень жестки и невыполнимы.
Предлагается сближение экологических стандартов стран ВЕКЦА с ЕС. На выходе
планируется сокращение числа регулируемых веществ, баланс между достижением
экологических целей и экономической и технической целесообразностью. В
первую очередь необходимо будет определиться с целями качества и
соответственно с терминологией. Что значит термин <чистая вода>, каковы его
характеристики?
Соответственно, необходимо изменение не только численных величин, но и
широкая реформа принципов и законодательной основы установления стандартов
с учетом долгосрочной перспективы воздействия объекта на окружающую среду.
Вот здесь-то как раз не стоит полностью идти на поводу у наших европейских
коллег. Мы, конечно, можем с помощью международных экспертов разработать
списки приоритетных загрязняющих веществ, сможем законодательно провести
минимальные технические стандарты на выбросы, максимальные величины, которые
могут быть установлены на основе оценки допустимого риска здоровью. Вот
только не получится ли так, что, предоставив законодательно закрепленный
сокращенный перечень загрязняющих веществ, мы тем самым дадим возможность
уйти от ответственности за загрязнение окружающей среды, нанесения ущерба
здоровью или имуществу веществами, не попавшими в данный перечень.
Не получится ли так, что в такие списки попадут в основном те соединения,
по которым наши страны взяли обязательства, ратифицировав ряд международных
конвенций и еще небольшое количество простых соединений, которые мы легко
сможем определить в ходе проверки. Тогда вместо улучшения системы контроля
за соблюдением природоохранного законодательства мы фактически ее уничтожим.
Эти вопросы необходимо учитывать национальным экспертам при работе по
"улучшению экологических стандартов".
Здесь же хотелось бы поговорить и о выдаче комплексных природоохранных
разрешений. Сложное регулирование по отдельным компонентам окружающей среды
затрудняет соблюдение требований, ложится тяжелым административным бременем
на природоохранные органы и объекты регулирования, не предусматривает
участие общественности. Большое количество регулируемых веществ и
универсальные правила выдачи разрешений для всех предприятий-загрязнителей,
независимо от их размера и оказываемого воздействия на окружающую среду,
затрудняет эффективный мониторинг и обеспечение соблюдения требований,
заложенных в разрешениях.
В предельно допустимых выбросах\сбросах (ПДК\ПДС), расчитанных с учетом
соблюдения стандартов качества принимающей окружающей среды (которые часто
нереалистичны), не учитываются экономические последствия соблюдения
требований и иногда они технически неосуществимы. Координация между органами, выдающими разрешения по
отдельным компонентам окружающей среды и прочими участниками процесса очень
ограничена. При усовершенствовании этой процедуры мы, конечно, сможем
облегчить работу как природоохранным органам, так и предприятиям. При этом
так же существует ряд рисков.
Во-первых, переход на комплексные разрешения фактически переводит
принятую в странах ВЕКЦА систему лимитов на систему квот, принятых в ЕС. Для
этого необходимо произвести изменение в системе сбора фактического
материала, мониторинга и отчетности во всех так или иначе задействованных
ведомствах. Насколько на данный момент такой шаг экономически целесообразен,
остается вопросом. Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходима
серьезная работа аналитической группы, досконально знакомой с
работой обеих систем.
Второй проблемой могут стать сами предприятия. Комплексные разрешения
рассчитаны в основном на крупные предприятия. Желание уйти от жесткого
налогообложения, с одной стороны, и от комплексных разрешений - с другой -
может привести к фиктивному разукрупнению производства. Выдача комплексных
разрешений может стать последим фактором, влияющим на решение предприятий
уйти в тень. От этого может пострадать прежде всего бюджет стран, а уж
потом и окружающая среда. Соответственно необходимо заранее предусмотреть и
предупредить такую возможность. Выдача разрешений не на предприятия, а на
"установку" также ведет к достаточно сложной системе правоприменения,
которая создаст определенные трудности в исполнении природоохранного,
уголовного, гражданского и административного законодательства.
УКРЕПЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
На мой взгляд, наказание за правонарушение должно быть адекватно
содеянному. На сегодняшний день штрафы гораздо дешевле очистных установок.
Компенсации и уровни уголовной и административной ответственности за
природоохранные нарушения (преступления) достаточно либеральны. Что же
касается введения экологических налогов, пока не решен основной вопрос -
прямой это или косвенный налог и на кого в конечном итоге он ляжет,
говорить об этом преждевременно. Как правило, они ложатся бременем на
потребителя и не являются стимулом для природоохранной деятельности на
предприятиях. Гораздо важнее может стимулировать экологизацию производств
льготное налогообложение.
Платы за природопользование на сегодняшний день также не стимулируют ни
экологизацию производств, ни работу природоохранных ведомств. Однозначно
необходима реформа в этой области, но это как раз та сфера, в которой просто
не хватает знаний и опыта практически ни у одного субъекта данных
правоотношений. Введение производственного самоконтроля возможно только на
крупных предприятий. Самоконтроль является достаточно дорогостоящим и будет
востребован на должном уровне лишь в том случае, когда предприятию будет
выгодно до прихода контрольно-надзорных органов устранить все нарушения.
По своей сути самоконтроль идентичен аудиту и соответственно мотивация
для его проведения должна быть идентична. В противном случае, как бы мы не
хотели заставить предприятие проводить самоконтроль, эти мероприятия будут
либо малоэффективны, либо вообще разорят предприятие.
УЛУЧШЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ САМОКОНТРОЛЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Во-первых, хотелось бы отметить, что несмотря на частые упоминания об
участии общественности и Орхусской конвенции (в меньшей степени конвенции
Эспо) нас в этом процессе практически нет. Было робкое упоминание об
общественности при обсуждении "Стимулирования использования информационных
инструментов и участия общественности в обеспечении соблюдения
природоохранных требований". Но опять же это все то же информирование,
финансовое бремя, по которому так и не определились, на кого возложить -
на предприятия, либо на сами контрольно-надзорные органы. Под влиянием
доноров все чаще стали говорить о работе с общественностью, но как с ней
работать и какой круг вопросов передать в ведение общественности, по-прежнему
остался нерешенным. Может именно поэтому так велика надежда ЕЭК ООН на РЭЦ,
как на структуру, способную отгородить лиц принимающих решения от
общественности.
Несмотря на декларации общественность и НПО по-прежнему не видят в
участниках процесса. Работа по продвижению экологической стратегии ВЕКЦА ,
казалось, показала, что НПО по уровню компетенции, влияния и организации
диалога - такие же участники процесса, как и госорганы. Стратегия была
принята, все поддержали межведомственное и межсекторальное взаимодействие,
но для НПО по-прежнему отведена роль пассивных слушателей. На мой взгляд,
необходимо более жестко участвовать в этих процессах на уровне разработке
стратегий и политик ( ст.7 Орхуса), разработки нормативных правовых актов
(ст.8 Орхуса), разработке показателей и индикаторов правоприменения и,
конечно же, в общественном контроле. У контрольно-надзорных органов не
хватает специалистов, не хватает ставок, но практически не упоминался
институт общественных инспекторов. На сегодняшний день практика работы с
общественными инспекторами показала необходимость ее коренного изменения.
Необходимо говорить о постоянно действующих курсах экологических
инспекторов, где наряду с государственными проходили аттестацию и
общественные инспектора. Это могут быть представители НПО, местных
общин, территориальных органов местного самоуправления.
При рассмотрении проекта рабочей программы регламента сети NISECEN НПО
также рассматривались лишь как наблюдатели. По-прежнему непонятен статус
наблюдателя, по-прежнему участие общественности носит очень условный
характер. Участники сети не готовы пока видеть партнерами в этой работе НПО.
Мне сложно пока говорить о причинах. Либо это устоявший имидж НПО, как
некомпетентных участников процессов, либо незнание потенциала НПО, либо
бюрократическая машина еще не переварила то, что уполномоченные лица наших
государств уже приняли на себя достаточно серьезные обязательства по
предоставлению общественности права на участие.
КОНТАКТ: Печенюк О., "Независимая Экологическая Экспертиза",
Кыргызская Республика, г.Бишкек, expertise@infotel.kg
ЭкоПравда-Казахстан, No 440, 13 ноября 2003 г.
*****************************************************************
* Бюллетень выпускается Союзом "За химическую Безопасность" *
* (http://www.seu.ru/members/ucs) *
* Редактор и издатель Лев А.Федоров *
* Все бюллетени имеются на сайтах: www.index.org.ru/eco *
* и http://www.seu.ru/members/ucs/eco-hr *
* *********************************** *
* Адрес: 117292 Москва, ул.Профсоюзная, 8-2-83 *
* Тел: (7-095)-129-05-96, E-mail: lefed@online.ru *
************************** Распространяется только *
* "UCS-PRESS" 2003 г. * по электронной почте *
*****************************************************************
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск 404 Not Found |
Специальные проекты
Система
Общественные
Информационные партнёры:
|
English | Офис в Москве | Форумы | Заказ книг и периодики | Пишите нам |
