
О нас \| История и Успехи \| Миссия \| Манифест
Сети МСоЭС

  Члены МСоЭС
  Как стать
  членом МСоЭС
Дела МСоЭС

  Программы МСоЭС
  Проекты и кампании
   членов МСоЭС

СоЭС-издат

  Новости МСоЭС
  "Экосводка"
  Газета "Берегиня"
  Журнал Вести СоЭС
  Библиотека
  Периодика МСоЭС
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск
     ##################################################################
    ##########      ЭКОЛОГИЯ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА       ****************##
   #######**** ****************************************************##
  #### Сообщение ECO-HR.1160, 26 сентября 2003 г. ****************##
 #################################################################
                                     Право на ответственную власть


                  РОССИЯ: ЭКСПЕРТИЗЫ И "ЭКСПЕРТИЗЫ"

    Экспертов заказывали?
    Приватизация экологической экспертизы - идея не столь
абсурдная, как кажется на первый взгляд. Но довольно опасная
    Поиск "лишних и дублирующих функций" федеральных ведомств, начатый
в мае министерством Германа Грефа, продолжается. В середине августа
специалисты МЭРТ сообщили об излишках, обнаруженных в перечне полномочий
и обязанностей МВД и Министерства по антимонопольной политике. Неизвестно,
кто будет следующим в этой очереди на облегчение, но одним из самых
перспективных кандидатов считается Министерство природных ресурсов.
    В МПР уже поступали предварительные предложения МЭРТ по сокращению
круга обязанностей ресурсного ведомства. По словам руководителя
департамента государственной экологической экспертизы Натальи Онищенко,
речь идет, в частности, о переводе на коммерческую основу экологической
экспертизы, так как в этой деятельности "не заложено властных функций".
Начальник управления экономики окружающей среды и природных ресурсов МЭРТ
Всеволод Гаврилов отказался подтвердить или опровергнуть факт выдвижения
его ведомством таких идей, но не исключил, что они будут в дальнейшем
предложены вниманию комиссии Алешина.
    ЧИНОВНИКИ
    Новость поначалу ошеломляет. Оказывается, государству, которое
пытается контролировать количество железа и йода в рационе граждан,
условия хранения презервативов и степень традиционности религиозных
конфессий, нет дела до экологической безопасности! С другой стороны - а
что, в самом деле, мешает перевести экологическую экспертизу на чисто
коммерческую оcнову? Сама г-жа Онищенко в официальном ответе на
домогательства МЭРТ ссылается на то, что "результатом проведения...
государственной экологической экспертизы является не заключение,
основанное на специальных знаниях эксперта, ...а приказ, являющийся
проявлением реализации властных функций". На этом месте следует
остановиться подробнее.
    Согласно закону, реализация любого проекта в Российской Федерации не
может быть даже начата без положительного заключения государственной
экологической экспертизы, проводимой, в зависимости от масштабов проекта,
на федеральном уровне или на уровне субъекта Федерации. (Время от времени
приходится читать, что работы по тому или иному проекту начались до его
рассмотрения экологической экспертизой. Как правило, это бывает, если
заявитель проекта имеет хорошие отношения с властью или сам ею является.
Однако подобное беззаконие все же случается нечасто.) Чтобы пройти
экспертизу, проект должен иметь специальный раздел - оценку воздействия
на окружающую среду (ОВОС). Обычно ОВОС по заказу фирмы-заявителя готовят
специализированные проектные организации, привлекающие соответствующих
специалистов. Однако крупные компании, в которых проекты поставлены на
поток, могут иметь и собственные подразделения для подготовки ОВОС.
    Проектные документы поступают в департамент экологической экспертизы,
который формирует экспертную комиссию. Вопреки распространенному мнению,
ее члены, включая и председателя, не являются сотрудниками экспертного
департамента и могут вовсе не состоять на государственной службе - обычно
это ведущие или, по крайней мере, достаточно квалифицированные специалисты
из разных (в основном научных) организаций. Задача департамента - собрать
комиссию, обеспечить ей необходимые условия работы (проектные и иные
материалы, помещение и т.д.), проследить за соблюдением процедуры и
установленных сроков рассмотрения и передать итоговые документы -
заключение комиссии и протокол ее заседания - на утверждение полномочному
должностному лицу (в случае федеральной экспертизы - министру, а чаще -
его заместителю, курирующему эти вопросы). И когда это лицо утвердит
экспертное заключение своим приказом, мнение независимых специалистов
становится решением органа власти, обязательным к исполнению, - что и
подчеркивала в своем ответе г-жа Онищенко.
    Таким образом, необходимость властных полномочий налицо: сколь бы умен
и проницателен ни был Шерлок Холмс, превратить собранные им доказательства
и улики в ордер на арест может только инспектор Скотленд-Ярда. Но очевидно
также, что эти полномочия нужны лишь в самом конце процесса. А все, что
делает департамент Натальи Ивановны, в принципе может выполнить и
негосударственная структура. Тем более что финансируется эта деятельность
все равно не из бюджета. Все расходы, связанные с проведением экспертизы
(оплата труда экспертов, затраты на их командировки и т.д.), несет
заявитель рассматриваемого проекта.
    БИЗНЕСМЕНЫ
    Неизбежно возникает вопрос: что это за структуры и есть ли они
в России?
    В предварительных предложениях МЭРТ речь шла о создании специального
ФГУПа. Напомним, что в конце 2000 г., вскоре после фактической ликвидации
природоохранной службы, тогдашний министр природных ресурсов Борис Яцкевич
попытался именно таким образом реорганизовать экспертное дело. Результаты
оказались столь сокрушительными, что уже через несколько месяцев (сразу
после снятия Яцкевича) управление экспертизы пришлось восстанавливать как
подразделение министерства. Впрочем, эффективно работающие ГУПы вообще
встречаются только в чиновничьих грезах - обычно эти учреждения соединяют
в себе худшие черты бюрократических и коммерческих организаций.
    Более интересным представляется другой вариант, также неофициально
обсуждавшийся в ведомствах: передать полномочия по организации экологической
экспертизы специализированным коммерческим фирмам, работающим по схеме
аудита, то есть по инициативе и на средства самих проверяемых.
Действительно, в современном обществе институт аудита успешно регулирует
ряд важнейших сторон жизни корпораций, например финансы, и государственные
службы туда зовут только тогда, когда на кого-то надо надевать наручники.
    В последние годы в России бурно развивается лесной аудит, проводящий
по приглашению лесопромышленников сертификацию их хозяйства (без чего их
продукцию не берут на самых выгодных европейских рынках). Наконец, после
уже упоминавшегося погрома природоохранных служб в 2000 г., когда множество
квалифицированных сотрудников упраздненного Госкомэкологии остались без
работы, в стране начал складываться и рынок собственно экологического
аудита. По словам специалиста по экологическому аудиту, сотрудника
организации "Эколайн" Сергея Даймана, число экоаудиторских фирм и
консалтинговых агентств, регулярно оказывающих своим клиентам подобные
услуги, сегодня в России измеряется сотнями. Средний годовой оборот такой
фирмы составляет 50-100 тыс. долл.
    Разумеется, практически все они сосредоточены в мегаполисах. Основными
их клиентами являются западные компании, имеющие какие-то интересы в России
(инвестиции, совместный проект, долгосрочное партнерство) или
рассматривающие такую возможность. Из российских компаний услугами
экоаудиторов пользуются главным образом самые крупные, причем, как правило,
ресурсные, экспортно-ориентированные, класса ЛУКОЙЛа или "Северстали".
Более мелкие, работающие на внутренний рынок, либо вовсе не знают о такой
деятельности, либо не видят в ней необходимости. Не говоря уж о том,
что мало кто из российских клиентов способен оценить качество проводимой
проверки и адекватно определить ее стоимость.
    Разумеется, экологический аудит отличается от экологической экспертизы -
хотя бы уже тем, что аудиторы обследуют реальное производство. По словам
Сергея Даймана, работа с одними только документами без выезда на место -
характерный стиль псевдоаудиторских фирм, аффилированных с государственными
учреждениями и занимающихся, по сути дела, обыкновенным вымогательством.
Экспертам же волей-неволей приходится  ограничиваться анализом документов -
их объект на момент рассмотрения еще не существует (и если они не дадут
ему "добро", то и не будет существовать). Тем не менее быстрое создание
"рынка экспертизы" по образцу экологического аудита (а отчасти и силами
работающих в нем фирм) вполне реально. В сущности, любая фирма, способная
подготовить грамотный ОВОС, может провести экспертизу аналогичного чужого
проекта. И кстати, при такой организации дела федеральной власти куда
сложнее использовать процедуру экологической экспертизы для давления на
неугодных бизнесменов - как это происходит сейчас с предложенным ЮКОСом
проектом нефтепровода Ангарск-Дацин. Нисколько не желая защищать идею
качать нефть через высокосейсмичную зону у самой кромки Байкала, автор
этих строк готов держать пари: как только у ЮКОСа нормализуются отношения
с властью, проект пройдет экспертизу без сучка и задоринки.
    "ЗЕЛЕНЫЕ"
    Однако главное достоинство рынка - конкурентная среда, возможность
выбора - в деле экспертизы оборачивается неустранимым пороком. Да, в
России сегодня уже есть немало фирм, желающих - сильно или не очень - быть
белыми и пушистыми. Но преобладают пока что другие - те, которые сегодня
предпочитают вовсе не знать экологической цены своей деятельности. Если
им позволят выбирать экспертов, они неизбежно выберут самых снисходительных.
И именно такие аудиторы неизбежно будут побеждать в конкуренции - за счет
преобладания соответствующих клиентов. Надо сказать, что реакция российских
"зеленых" на перспективу приватизации экспертизы была не столь однозначной,
как можно было бы предположить. Если в "Гринпис России" эту идею
безоговорочно отвергли, то директор по охране природы российского офиса
Всемирного фонда дикой природы (WWF) Евгений Шварц по некотором размышлении
допустил, что эта схема в принципе могла бы работать и, возможно, не хуже,
чем нынешний порядок. Но при жестком соблюдении определенных условий:
фирмы, получающие право на такую деятельность, должны быть сертифицированы
авторитетными международными центрами и нести полную финансовую
ответственность в случае, если одобренный ими проект станет причиной
крупного ущерба или катастрофы.
    Беда в том, что в современной России ответственности за последствия
реализованного проекта не несет не только эксперт или утвердившая его
мнение инстанция, но зачастую и сам хозяйствующий субъект. И это основное
препятствие для либерализации экспертизы. В развитых обществах фирмы в
значительной степени сами заинтересованы в честности и дотошности
разработчиков ОВОС и экспертов: лучше помучиться на этом этапе, чем
получить потом лавину разорительных исков. У нас же главная задача
заявителя в отношениях с экспертизой - любой ценой выдавить, вымучить,
выцыганить заветное "положительное заключение".
    А там - хоть трава не расти.
        Б.Жуков, "Еженедельный Журнал", 25.9.2003, No 88

            Источник: Levashow@mail.ru, 25 сентября 2003 г.

*****************************************************************
* Бюллетень выпускается Союзом "За химическую Безопасность"     *
* (http://www.seu.ru/members/ucs)                               *
*   Редактор и издатель Лев А.Федоров                           *
*   Все бюллетени имеются на сайтах: www.index.org.ru/eco       *
*                  и http://www.seu.ru/members/ucs/eco-hr       *
* ***********************************                           *
*      Адрес:  117292 Москва, ул.Профсоюзная, 8-2-83            *
*      Тел: (7-095)-129-05-96, E-mail: lefed@online.ru          *
**************************     Распространяется только          *
* "UCS-PRESS" 2003 г.    *     по электронной почте             *
*****************************************************************
Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск
Архивы бюллетеня размещены также на /www.index.org.ru/eco
Подпишитесь на электронный бюллетень "Экология и права человека"