
О нас \| История и Успехи \| Миссия \| Манифест

Сети МСоЭС

  Члены МСоЭС
  Как стать
  членом МСоЭС

Дела МСоЭС

  Программы МСоЭС
  Проекты и кампании
   членов МСоЭС

СоЭС-издат

  Новости МСоЭС
  "Экосводка"
  Газета "Берегиня"
  Журнал Вести СоЭС
  Библиотека
  Периодика МСоЭС

Государство и мы

Россия, Нидерланды: два кодекса

Почему нельзя пить из реки, куда все предприятия сбрасывают сточные воды пусть даже строго согласно нормативам? Почему никому не приходит в голову поставить цель достичь не нормативного, а реального чистого состояния воды - а также воздуха, почв? Чистого - то есть близкого к качеству «первозданных» воды, воздуха, почв, взятых в заведомо чистом месте. То есть достичь фоновых концентраций загрязняющих веществ - а не «предельно допустимых»!
Мы зациклились на концепции «жестких» ПДК, объясняет в предлагаемой статье один из самых компетентных авторов по проблеме водного загрязнения - профессор Черняев, директор Института Воды России, вместе с коллегой. Они подробно показывают, как эта концепция и все водное законодательство России приводит к описанному положению: ни у кого нет цели реально сделать воду чистой, снизить загрязнение ниже предельно допустимого. Ученые формулируют жестко: у нас узаконено тотальное загрязнение.
Вообще-то критика концепции предельно допустимых концентраций время от времени появляется в экологических статьях. Но здесь дело не ограничивается критикой и изложением альтернативной концепции. Альтернативный подход, описанный в статье, - не теория, а самая что ни на есть практика. Да, водное законодательство и программы, имеющие в основе цель достичь уровня загрязнения - аналогичного фоновому - уже работают!
Но, увы, работают не у нас, а в Нидерландах. Благо, что эта практика уже есть и теоретически может быть перенесена на нашу почву. Читайте статью.

Нет пророка в своем отечестве. В начале 1960-х годов была разработана и утверждена на правительственном уровне «Генеральная схема комплексного использования и охраны водных ресурсов». Это был эпохальный документ. И прежде всего - документ политический, провозгласивший цели и принципы управления использованием национальных водных ресурсов и определивший на многие годы программу действий в области комплексного использования и охраны водных ресурсов. На его основе могло быть сформировано законодательство и вся нормативно-правовая база государственного управления водами.

Российская «Схема...» послужила прообразом водных политик всех передовых стран при создании национальных документов. Но там все развивалось и совершенствовалось, а мы остановились на уровне 60-х годов. Новый, ныне действующий российский Водный кодекс в идеологическом плане не внес ничего принципиально нового из того, что за эти годы накоплено отечественной и мировой наукой и практикой. И теперь мы пытаемся «изучать» опыт других стран и преломлять его для себя, хорошо забыв про свой собственный.

В 1998 году в Нидерландах принят четвертый документ по национальной политике в области управления водными ресурсами (NW4). Таким образом маленькая страна вошла в новое тысячелетие идеологически вооруженной в части управления водопользованием. Россия, кроме бесконечных разговоров и дебатов по этому вопросу, по-прежнему топчется на месте.

В четвертом нидерландском документе отмечается, что еще в 80-х годах XX столетия пришло понимание того, что достижение общественной безопасности и комфортной среды обитания не может рассматриваться изолированно от здоровых и устойчивых водных систем. Более того, стало ясно, что управление водными ресурсами может быть значительно эффективнее, если соответствующие политические усилия будут не только увязаны друг с другом, но и тщательно скоординированы с другими родственными сферами. К концу 80-х годов это понимание было отождествлено с интегрированным управлением водными ресурсами.

Интегрированное управление и системный подход стали ключевой основой концепции предыдущего, третьего документа по национальной политике Нидерландов в области управления водными ресурсами, опубликованного в 1989 г. Реализация этого документа подтвердила правильность выбранного пути, и принятый в 1998 г. четвертый документ ориентирован на продолжение движения в том же направлении. NW4, получивший название Водного кодекса, лишь модифицировал эту политику в свете самых последних событий (таких, как наводнение 1998 г.) и таких факторов, как продолжающееся понижение территории Нидерландов и ожидаемое изменение климата.

Основные практические направления, изложенные в Четвертом документе по национальной политике Нидерландов в области управления водными ресурсами, охватывают период 1998-2006, а иногда и более отдаленное будущее.

В качестве главной цели водной политики провозглашается принцип: иметь и сохранять безопасную и пригодную для жизни страну, развивать и поддерживать здоровые и жизнеспособные водные системы как гарантию устойчивого использования водных ресурсов.

Стратегией достижения главной цели является интегрированное управление водными ресурсами. Оно основывается на том, что цели управления водными ресурсами могут быть достигнуты только через скоординированный интегрированный подход. Скоординированная политика должна принимать во внимание все сталкивающиеся интересы, включая защиту от наводнений, сельское хозяйство, экологию, снабжение водой населения, транспорт, отдых и рыболовство. В то же время должна оставаться достаточная свобода действий для принятия специфических местных решений, основывающихся на соединении интегрированного подхода, направленного на достижение общих целей в масштабе государства, и конкретного практического регионального воплощения политики, учитывающей местные условия и возможности.

Для эффективной реализации политики необходима долгосрочная стратегия, опирающаяся на два основных подхода.

Первый будет базироваться на управлении водными ресурсами и водными системами, основанном, по возможности, на максимальном приближении к ходу естественных процессов. Неразумное противостояние естественным процессам не только ущемляет жизненно важные интересы и снижает качество водных систем, но и требует больших усилий и обычно, в конечном итоге, оказывается экономически несостоятельным. В итоге увеличивается уязвимость по отношению к наводнениям и снижается устойчивость водной системы.

Второй предусматривает больший акцент на управлении водными системами и территориями бассейнов. Предполагается, что такой подход, особый для каждой зоны, обеспечит внутреннее единство управления водными ресурсами и координацию между политикой в области управления водным хозяйством, окружающей средой и практическим планированием (особенно в отношении сельского хозяйства, экологии и развития городов).

Новая политика в области управления водными ресурсами несет в себе изменения: переход от решения проблем по мере их возникновения к опережающему взгляду в будущее и к стимулированию положительного развития. Водные системы должны быть гибкими и жизнестойкими.

Важнейший принцип управления водными ресурсами заключается в реализации мероприятий, основанных на естественных процессах и восстановлении жизнеспособности водных систем. Это может быть достигнуто, если осуществляются

- стимулирование сохранения естественного речного ландшафта. Такой подход будет способствовать снижению наводнений и расширению увлажненных земель. Он обеспечит преимущественное решение проблем в пределах бассейна вместо переноса их на соседние территории;

- повышение способности саморегуляции водных систем путем восстановления естественных динамических процессов в ручьях, реках, эстуариях и на побережьях. Это означает прекращение дальнейшего строительства искусственных русел.

Устойчивая политика по защите от наводнений означает, что гидротехническое строительство в поймах рек и на прибрежных дюнных участках должно быть исключено. В то же время русла некоторых рек должны быть углублены и площадь течения расширена для того, чтобы снизить подпор воды во время максимального стока.

Предотвращение загрязнения и меры по сокращению риска от загрязнения продолжают оставаться главными принципами политики. Проблемы не могут быть решены на протяжении ближайших лет. Они требуют долгосрочной программы, включающей в себя эффективные меры борьбы с диффузными загрязнениями и завершение работы с загрязненными донными отложениями.

Система стандартов качества вод хорошо разработана. Управление водоохранной деятельностью основывается на двух показателях качества природных вод: MAR - содержание ингредиентов, отвечающее максимально допустимому уровню риска, и NR - незначительному риску.

Долгосрочная цель управления водоохранной деятельностью - достижение уровня NR (фоновой концентрации в нашей терминологии). Промежуточные цели - MAR. Они динамичны, носят временный характер, по мере достижения - ужесточаются, поэтапно приближаясь к NR.

Это не наши жесткие ПДК (предельно-допустимые концентрации), на которых мы зациклились. Мало того, что даже достижение ПДК (это конечная цель нашей водоохранной деятельности) не гарантирует экологическую полноценность водоема (фон - вот истинное здоровье). Отталкиваясь от ПДК с учетом разбавления, мы утверждаем водопользователю ПДС (предельно-допустимый сброс загрязнений) - тем самым узакониваем тотальное загрязнение, и водопользователь никогда не будет стремиться снизить загрязнение ниже ПДС.

Сохраняя такую политику (а она узаконена Водным Кодексом) мы никогда (!) не решим проблему загрязнения.

ПДК-ПДС нам показалось мало, придумали и внесли в Закон еще ПДВВ (предельно-допустимые вредные воздействия). Что это такое и с чем их едят? - никто толком не знает. Но, выполняя Закон, теперь надо разработать методическую базу определения ПДВВ. Тратим средства и разрабатываем то, чего нельзя разработать. Уже разработали и утвердили Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.

Правда, пользоваться ими нельзя, нужна специальная инструкция по пользованию, но это уже детали. Главное - документ есть, и теперь проводим обучающие семинары, вероятно, не ведая, что нельзя обучить тому, чего нет.

В «Голландском взгляде на водные проблемы» отмечено, что мероприятия по сокращению сбросов, особенно от точечных источников, уже настолько далеко продвинулись вперед, что имеет смысл вкладывать новые средства в конкретные меры по восстановлению экологии водных систем: прекращение диффузного загрязнения и удаление загрязненных донных отложений. Восстановление водных систем будет поставлено в более широкий контекст: восстановление там, где загрязнение воды достаточно сокращено или там, где существующая инфраструктура управления водными ресурсами ограничивает их жизнеспособность, и развитие в тех местах, где создается новая инфраструктура. Небезынтересны экономические показатели реализации политики. Оценка затрат произведена по трем сферам деятельности: качество воды, борьба с истощением воды, защита от наводнений. Управление качеством воды - это самая большая категория расходов. За период 1995-2002 будет инвестировано всего 7,4 миллиарда гульденов, большая часть - на сооружения очистки сточных вод. В защиту от наводнений в этот же период будет инвестировано 2 миллиарда гульденов и столько же на борьбу с истощением воды. К концу планового периода (1998-2006) ожидается, что ежегодные затраты на управление качеством воды будут возрастать приблизительно на 1,8 % в год, на защиту от наводнений - на 0,6 % и на управление количеством воды - на 0,9 %.

Расходы центрального правительства на управление водными ресурсами составят всего около 1,1 млрд. долларов в год. Приблизительно 6 % от этого - общие расходы на персонал и оборудование, которые не могут быть отнесены к каким-то специфическим областям управления водными ресурсами.

Большая доля расходов на управление водными ресурсами (приблизительно 70 %) идет на главные водные системы, внутренние водные пути, порты и бухты. Эта цифра отражает полные затраты, включая необходимые людские ресурсы для строительства, управления, обслуживания, мониторинга, разработки политики и ее реализации, а также для перспективных исследований.

Мы коснулись лишь небольшой части вопросов, отраженных в новой нидерландской водной политике.

Подведем некоторые итоги.

1. Введенный в действие Водный кодекс Нидерландов - прежде всего концептуально-политический документ, провозглашающий государственную политику в области управления водными ресурсами на период до 2006 года с некоторыми прогнозными заявлениями на более отдаленную перспективу.

Не надо сопоставлять Водный кодекс Нидерландов с Водным кодексом Российской Федерации. Это идеологически разные документы. Российский Кодекс - это головной закон, регулирующий отношения в области использования и охраны вод. Казалось бы, Водный кодекс РФ должен был создать правовое пространство реализации российской водной политики. Но вот этого самого политического документа, провозглашающего цели и принципы государства в области управления использованием, воспроизводством и охраной вод, до сего времени нет. А потому и продолжается неразбериха с водопользованием и главная «головная боль» и водохозяйственников, и водопользователей.

2. Главная цель водной политики Нидерландов - иметь и сохранять безопасную и пригодную для жизни страну, развивать и поддерживать здоровые и жизнеспособные водные системы как гарантию дальнейшего устойчивого использования водных ресурсов. Естественно, что достижение цели обойдется недешево Правительству и народу Нидерландов. Но они провозглашают в политическом документе, что ее достижение имеет жизненно важное значение для качества жизни в стране и, следовательно, является абсолютной предпосылкой будущего народа и благополучия голландской экономики.

3. Принципиальным поворотным принципом новой нидерландской водной политики, отличающим ее от предыдущих, является отказ от преимущественно инженерно-технического направления в решении водных проблем в пользу инженерно-экологического. Смысл такого подхода в том, чтобы не преобразовывать естественные условия страны, приспосабливая их к постоянно возрастающим потребностям развивающегося производства, а максимально вписывать развивающееся производство в естественные условия, поддерживая и интенсифицируя с помощью инженерно-технологических средств природные процессы. Прежде всего это относится к восстановлению стокорегулирующей роли водосборов. Практикуется расчистка русел рек для увеличения стокопропускной способности в периоды половодий и демонтаж на отдельных участках оградительных противопаводковых дамб с восстановлением условий естественных разливов рек, другие экологически чистые мероприятия: очистка русел рек и водоемов от загрязненных донных отложений, восстановление экологически полноценного механизма самоочищения, рекуперация извлеченных донных осадков. Попросту говоря, возврат от рек-каналов к естественным рекам, от техногенных водосборов к экологически полноценным природным.

А.М. ЧЕРНЯЕВ,
профессор, д.т.н.
Н.Б. ПРОХОРОВА, д.э.н.
РосНИИВХ.
Екатеринбург.

К содержанию
На главную страницу "Берегини"