
О нас \| История и Успехи \| Миссия \| Манифест

Сети МСоЭС

  Члены МСоЭС
  Как стать
  членом МСоЭС

Дела МСоЭС

  Программы МСоЭС
  Проекты и кампании
   членов МСоЭС

СоЭС-издат

  Новости МСоЭС
  "Экосводка"
  Газета "Берегиня"
  Журнал Вести СоЭС
  Библиотека
  Периодика МСоЭС

Государство и мы

О состоянии и мерах по укреплению законности в сфере исполнения земельного законодательства

Генеральная прокуратура Российской Федерации 11.08.2003 № I-ГП-13-2003

Председателю Правительства Российской Федерации

М.М. Касьянову

Уважаемый Михаил Михайлович!

Произведенная Генеральной Прокуратурой Российской Федерации при участии прокуроров 30 субъектов Федерации проверка показала, что федеральными органами исполнительной власти (Росземкадастром, Минимуществом, МПР, Минсельхозом России), органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не в полной мере используются права и выполняются возложенные законодательством обязанности в сфере земельных правоотношений, что тормозит введение этих отношений в правовое русло, способствует распространенности нарушений при реализации положений нового Земельного кодекса РФ (далее - Кодекс).

Крайне медленно идет разграничение государственной собственности на землю и оформление соответствующих прав. По состоянию на май 2003 г. Минимуществом совместно с другими федеральными органами подготовлены, а Правительством России утверждены только 10 перечней, включающих 889 земельных участков, на которые у Российской Федерации имеется право собственности. Свидетельства о праве собственности Российской Федерации получены на 51 участок, то есть менее чем на 20 % разграниченных распоряжением Правительства России земель. Аналогичное положение складывается с регистрацией прав Российской Федерации на находящиеся в федеральной собственности земельные участки, по которым не требуется процедура разграничения. В целом по стране на момент проверки зарегистрировано около 3 тыс. таких участков. По 28 субъектам Федерации регистрация их вообще не проводилась. Между тем связанное с разграничением и регистрацией прав собственности переоформление договоров аренды земли только по 6 регионам позволило собрать в федеральный бюджет около 14 млн руб. дополнительных платежей.

Процесс разграничения государственной собственности на землю существенно тормозит отсутствие в большинстве субъектов Федерации территориальных органов Минимущества России (они созданы лишь в 10 субъектах Федерации). Функции терорганов выполняют региональные комитеты по управлению имуществом, которые в 67 субъектах Федерации действуют на основании соглашений 1994-1995 гг., заключенных Минимуществом России с исполнительными органами власти, о взаимных обязательствах при наделении региональных комитетов полномочиями территориальных органов министерства. Соглашения не только устарели, но и прямо противоречат Конституции России и федеральному законодательству. По информации Генеральной Прокуратуры Правительство России еще в августе прошлого года поручало Минимуществу России устранить нарушения закона, однако до настоящего времени поручение не исполнено. Комитеты по управлению имуществом, подчиненные органам власти субъектов Федерации, в ряде случаев, в том числе при проведении процедуры разграничения, ненадлежащим образом выполняют функции Минимущества России и руководствуются только региональными интересами. В Москве, например, до сих пор не согласовано ни одного перечня земельных участков. В Мурманской области все 400 участков, включенных в 15 перечней, остались несогласованными и отнесены к оспоренным.

Не способствует наведению порядка в управлении земельными ресурсами ситуация с территориальными органами Росземкадастра. В соответствии с Положением о Федеральной службе земельного кадастра России они составляют единую вертикаль и в подчинении региональных властей и органов местного самоуправления не находятся. Тем не менее, ряд региональных органов Росземкадастра созданы и функционируют с нарушением указанных норм. В частности, в Республике Башкортостан функции территориального органа Росземкадастра выполняет республиканский государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству. По положению, утвержденному указом Президента республики, госкомитет подчиняется республиканским органам власти и полностью финансируется из бюджета республики. В г. Москве территориальным органом Росземкадастра является Московский земельный комитет, имеющий двойное подчинение и финансирование, наделенный одновременно полномочиями органа городской администрации по обеспечению регулирования земельных отношений, а также управлению и распоряжению земельными участками на территории города. Примечательно, что руководителем Федеральной службы земельного кадастра России в марте 2001 г. были утверждены соответствующие федеральному законодательству положения о комитетах по земельным ресурсам и землеустройству Москвы и Республики Башкортостан. Но, как оказалось, они не были приняты к исполнению ни самим Росземкадастром, ни органами власти указанных субъектов Федерации. (...)

В субъектах Федерации Росземкадастром созданы федеральные государственные учреждения «Земельная кадастровая палата». Учреждения наделены полномочиями, которые в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» могут осуществлять только Правительство Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами. Некоторые кадастровые палаты незаконно либо сами занимались предпринимательской деятельностью, либо передавали свои функции коммерческим структурам.

Сложившееся положение с правовым статусом органов, осуществляющих функции государственного управления земельными ресурсами, в значительной мере объясняет вскрытые на местах нарушения законодательства.

В ряде регионов (Нижегородская, Московская, Сахалинская обл., Ставропольский край и др.) вместо разграничения государственной собственности на землю она без соблюдения установленных процедур незаконно включалась в собственность муниципальных образований. Так, в Московской области решением Химкинского районного совета депутатов все земли в границах района объявлены муниципальной собственностью и зарегистрированы в управлении Московской регистрационной палаты.

Повсеместно получили распространение факты незаконной бесплатной передачи земли в собственность юридическим лицам и гражданам, предоставление земельных участков в безвозмездное пользование коммерческим организациям, выделение участков под строительство в городских и сельских поселениях без проведения торгов либо предварительного согласования мест размещения объектов, а также другие нарушения положений Кодекса. (...)Некоторые нарушения законодательства связаны с использованием должностными лицами служебного положения в корыстных целях. (...)

Большинством органов местного самоуправления, а также исполнительными органами власти ряда субъектов федерации не выполнены требования ст. 34, 35 Кодекса об установлении предельных (максимальных и минимальных) норм предоставления земельных участков, порядка предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, об обеспечении эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Практически во всех регионах при рассмотрении заявлений о предоставлении и продаже земель допускается волокита, принимаются акты и совершаются действия, ущемляющие права граждан и юридических лиц, не соблюдается порядок разрешения жалоб по вопросам землепользования. В этой связи лишь за 6 месяцев текущего года граждане были вынуждены направить в органы прокуратуры почти 5,5 тыс. обращений.

Грубые нарушения выявлены при использовании земель специального назначения, переводе их из одной категории в другую.

В Республике Башкортостан, Ивановской, Липецкой, Пензенской областях, Краснодарском крае, например, органы местного самоуправления незаконно распоряжались землями федерального железнодорожного транспорта. Не единичны случаи, когда такие земли незаконно предоставлялись самими руководителями транспортных организаций под строительство гаражей, офисов, автостоянок и для других, не связанных с железнодорожным транспортом, целей. В частности, часть территории грузового двора станции Липецк управлением дороги отведена предпринимателям под строительство капитальных торговых павильонов, в полосе отвода станции развернулось строительство гаражных боксов. Подобные нарушения установлены в Астраханской, Брянской, Воронежской, Ивановской, Московской, Пензенской, Сахалинской, Тульской, Тверской, Ярославской областях, г. Москве.

Следует отметить, что отчасти незаконные решения руководителей дорог основывались на утвержденном 15.09.99 МПС России Положении о порядке использования земель железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог. Вопреки ст. 24 и 90 Кодекса (разрешают передачу земельных участков только государственным, муниципальным учреждениям, федеральным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления и только на срок не более года) Положение позволяет предоставлять земли физическим и юридическим лицам в срочное, в том числе безвозмездное, пользование. Генеральной Прокуратурой Российской Федерации внесено представление об отмене этого нормативного акта.

Немало нарушений допускается при использовании земель природоохранного назначения. В том числе - самовольное занятие земли, загрязнение нефтепродуктами, захламление производственными и бытовыми отходами. МПР России и его органы на местах зачастую мирятся с незаконным предоставлением земельных участков в природоохранных зонах, не пресекают факты отвода этих земель под строительство зданий, сооружений и для иной хозяйственной деятельности при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы (республики Адыгея, Дагестан, Астраханская, Воронежская, Ивановская, Орловская, Псковская, Саратовская, Тверская обл., Ставропольский край).

Особую тревогу вызывают участившиеся нарушения в использовании земель лесного фонда. В республиках Башкортостан, Дагестан и Тыва, Приморском крае, Астраханской, Липецкой, Московской, Новосибирской, Орловской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Ульяновской, Ярославской областях земли этой категории, в том числе занятые лесами 1 и 2 групп, органами местного самоуправления предоставлялись для строительства автодорог, зданий и сооружений, зачастую - без соблюдения порядка перевода (изъятия) их из состава земель лесного фонда. Так, в Новосибирской области для строительства высоковольтной линии передач ЛЭП-500 постановлением Правительства России было разрешено перевести в нелесные земли 62,5 га, однако фактически вырублено 76,5 га. По протесту прокурора отменено постановление главы муниципального образования «Воскресенский район Саратовской области», которым предоставлен в аренду земельный участок площадью 63,6 га, включающий 11,3 га земель лесного фонда, без изменения категории земель филиалу РАО «ЕЭС России».

С нарушениями закона используются земли водного фонда. В республиках Адыгея и Дагестан, Астраханской, Воронежской, Ленинградской, Нижегородской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Ульяновской и Ярославской областях органы местного самоуправления предоставляли гражданам и юридическим лицам земельные участки для строительства и разработки месторождений полезных ископаемых в водоохранных зонах без согласования с природоохранными органами и проведения государственной экологической экспертизы. Например, Нижегородским природоохранным прокурором опротестовано 10 постановлений главы Макарьевской поселковой администрации о выделении в водоохранной зоне Чебоксарского водохранилища земельных участков под дачное строительство. Протесты удовлетворены. (...)

Повсеместно допускается предоставление земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, без соблюдения процедуры перевода их в другие категории. (...) В большинстве регионов при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд не обеспечивалось возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства. (...)

С нарушениями законодательства осуществляется процесс приватизации земельных участков собственниками расположенных на них зданий, строений и сооружений. На момент проверки непосредственно Минимуществом России было издано 22 распоряжения о приватизации таких участков. Однако вместо установленного по закону двухдневного срока рассмотрения 19 заявок рассматривались от 1,5 до 9 месяцев. Еще по 27 заявкам на приватизацию более 40 земельных участков, которые поступили в 2002-2003 гг., распоряжения о приватизации вообще не были изданы.

При проверке в Российском фонде федерального имущества установлено, что РФФИ и его территориальными органами материалы о приватизации земельных участков также рассматривались по месяцу и более, не обеспечивалось своевременное заключение и регистрация договоров купли-продажи, направление их копий в Минимущество России. Значительное количество материалов, предоставленных органами по управлению имуществом в РФФИ, не отвечало предъявленным требованиям. Так, по состоянию 13.05.2003 в Приволжское межрегиональное отделение РФФИ из территориальных органов Минимущества России поступило 188 пакетов документов на приватизацию земельных участков, однако продано только 95 земельных участков, половина материалов возвращена терорганам Минимущества России на доработку. Аналогичное положение сложилось с приватизацией земли под объектами областной и муниципальной собственности. Эти нарушения затягивают процесс приватизации земельных участков, влекут за собой непоступление в федеральный бюджет значительных сумм и сдерживают развитие рыночных отношений. (...)

Большие бюджетные потери связаны с тем, что значительное количество землепользователей не привлечено к внесению налоговых и арендных платежей. В ряде регионов земельные комитеты не предоставляют в налоговые органы ежемесячно изменения в списке плательщиков платежей за землю. Практически не применяется взыскание двукратной ставки земельного налога за неиспользуемые и используемые не по целевому назначению земли.

В Московской, Нижегородской, Новосибирской обл. прокурорами пресечены факты введения отличного от установленного федеральным законодательством порядка взимания земельных платежей, несоблюдения нормативов распределения средств по уровням бюджетной системы, в Республике Башкортостан, Астраханской, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Смоленской, Тверской , Ульяновской областях, Ставропольском крае - необоснованного предоставления налоговых льгот.

Допускаются нарушения Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». В некоторых регионах кадастровый учет проводится недостаточно активно, не везде внедрены современные технологии ведения кадастровых работ. В 2002 г. имело место недофинансирование утвержденной Правительством России федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» за счет средств региональных и местных бюджетов. Вместо запланированных 903,7 млн руб. было профинансировано только 643 млн руб.

Недостаточно активно проводятся работы по инвентаризации сведений о ранее учтенных участках. На июнь 2003 г. в райгоркомземах хранятся имеющие юридическую силу документы на 30,8 млн земельных участков, однако в автоматизированные базы данных Единого государственного реестра земель внесены только 8,3 млн, или около 24 % имеющихся сведений. В республиках Дагестан, Ингушетия, Тыва, Удмуртской Республике, Краснодарском и Ставропольском краях, Смоленской, Томской, Тульской, Читинской областях, г. Москве эта доля не превышает 10 %.

Анализ статистических данных проведения государственного земельного контроля показал, что органы Росземкадастра и МПР России значительно снизили количество и эффективность проводимых проверок, практически не принимают мер по обеспечению возмещения материального ущерба, не в полной мере используют свои полномочия по пресечению земельных правонарушений, допускают многочисленные нарушения при привлечении виновных лиц к административной ответственности. Практически не оказывают влияния на земельные правоотношения органы государственного архитектурно-строительного, санитарно-эпидемиологического надзора. Не организован муниципальный, общественный и производственный земельный контроль.

В ходе проверки органами прокуратуры принесено более 10 тыс. протестов на незаконные правовые акты, в том числе около 2 тыс. на акты органов власти субъектов Федерации. Направлено в суды 3,5 тыс. заявлений о признании недействительными противоправных сделок с землей, возмещении материального ущерба. Возбуждено свыше 200 уголовных дел. По материалам прокуратуры почти 3 тыс. виновных должностных лиц привлечены к дисциплинарной, административной и материальной ответственности. Генеральной Прокуратурой России направлены представления руководителям Росземкадастра, Минимущества, МПР, МПС России.

Итого проверки высветили очевидные несовершенства и противоречивость законодательства, регулирующего земельные отношения. Для их устранения требуется принятие ряда нормативных актов, в первую очередь федеральных законов «О переводе земель из одной категории в другую», «О резервировании земель в Российской Федерации», «О зонировании территорий», Указа Президента РФ «Об установлении Перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать земельными участками на праве собственности»; постановлений Правительства РФ «О нормативах стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий»; «Об определении арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности»; «О порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядке использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения», «О поправочных коэффициентах, учитывающих основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения, при продаже земельного участка».

Сообщая об изложенном, прошу учесть данные предложения в законопроектной деятельности, а также поручить Росземкадастру и Минимуществу совместно с Минсельхозом, Минприроды, Минздравом, Минюстом, МНС, РФФИ и Госстроем России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять неотложные меры, направленные на устранение выявленных нарушений и оздоровление земельных правоотношений.

С уважением,

Генеральный прокурор
Российской Федерации
В. В. УСТИНОВ.
(В сокращении).

К содержанию
На главную страницу "Берегини"