ПРАВО УПРАВЛЯТЬ ГОРОДОМ

"Народ осуществляет свою власть непосредственно"
Конституция РФ, ст. 3 

Однажды на заседании городского совета депутатов мэр города Калининграда позволил себе неосторожную фразу. Вовлеченный в активную полемику с депутатами и местными жителями по поводу бесконтрольной застройки города, он ответил на выступление одного из таких местных жителей, профессора философии Л. Калинникова: "Вот поэтому вы простой профессор, а я - мэр!". Спор мэр "простому профессору" тогда проиграл: сквер, который профессор сотоварищи защищал от застройки, и поныне существует, а проектируемый гипермаркет ужат архитекторами "с учетом мнения населения". Это не значит, что все похожие конфликты урегулированы, и местные муниципалитеты, а также надзорные органы, в чьи функции входит обеспечение нормальной жизнедеятельности города, стали охотнее делить бремя власти с населением. Однако, шаг за шагом ситуация меняется. Второй год в мэрии осуществляется проект "Повышение квалификации работников мэрии в сфере охраны окружающей среды", содержащий революционный компонент - "Общественное участие", куда в качестве экспертов приглашены активисты общественной организации. Будет несколько неожиданно, если общественность окажется не готовой реализовать свое право управлять городом. Как говорят юристы, незнание законов не освобождает от ответственности. Именно поэтому первая глава нашего пособия называется "Право управлять городом", и в ней сухо, с небольшими комментариями, перечислены российские законы, в которых закреплено и развито право на участие граждан в принятии экологически значимых решений.

Участие общественности в принятии экологически значимых решений связано с реализацией ряда прав: права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, ее сбор и распространение; права на участие в принятии решений, касающихся состояния среды; права на защиту общественного интереса в области охраны среды; права на общественный экологический контроль. 
Все эти права, закрепленные Конституцией России, развиты в целом ряде законов и сотнях подзаконных актов: федеральные законы "Об охране окружающей среды" (2002), "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1999), "Об экологической экспертизе" (1995), "О государственной тайне" (1993), "Об информации, информатизации и защите информации" (1995), "О радиационной безопасности населения" (1995), "Об охране атмосферного воздуха" (1999), "О гарантиях прав коренных и малочисленных народов" (2001), в Водном, Лесном, Земельном, Градостроительном кодексах и многих других федеральных и региональных законах.

1. Право на получение и распространение информации о состоянии окружающей среды и угрозах здоровью населения

1.1. Законодательное обеспечение
Ст. 42 Конституции РФ закрепляет право на достоверную информацию, а ст. 29 - право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Ст. 24 вменяет в обязанность органам власти и местного самоуправления обеспечение возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан. Ст. 41 устанавливает ответственность за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Ст. 11 и 12 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливают право получения своевременной, полной и достоверной информации о состоянии и загрязнении окружающей среды и мерах по ее охране. Ст. 3 называет соблюдение права на получение достоверной информации среди основных принципов охраны среды.

Права сформулированы в статье 11 и 12 последнего из упомянутых законов особенно категорично: "граждане и общественные организации имеют право требовать предоставления информации о состоянии окружающей природной среды и мерах ее охраны". Жесткое прилагательное "требовать" указывает на то, что право на информацию и право на благоприятную окружающую среду - неотъемлемые конституционные права, и граждане обладают правом контроля над деятельностью государственной власти и местного самоуправления. Соответственно, и над принимаемыми ими решениями.

Ст. 19 Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан" и ст. 8 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" закрепляют право на регулярное получение своевременной и достоверной информации о факторах, влияющих на здоровье, санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды, потенциальной опасности для человека.

Ст. 18 Градостроительного кодекса РФ устанавливает право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях в связи с градостроительной деятельностью.

Положения о доступности информации содержатся также в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Региональное законодательство развивает и дополняет федеральное. Закон Калининградской области "Об экологической политике в Калининградской области" (принят областной Думой второго созыва 11 февраля 1999 года) в статье 5 среди основных принципов экологической политики называет "достоверность, открытость и доступность информации о состоянии окружающей среды и здоровье населения" (п.6) и "Участие общественности в решении экологических проблем и принятии экологически значимых решений" (п.7). 

1.2. Условия и процедуры получения информации
Информация о состоянии окружающей среды, влиянии на здоровье населения, о чрезвычайных ситуациях должна распространяться министерствами, органами власти и местного самоуправления через СМИ, без специальных запросов, на регулярной основе (ст. 13 ФЗ "Об информации…"). Ст. 6 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций…", ст. 11 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вменяют эту обязанность всем лицам, чья деятельность связана с нарушением среды обитания.

Ответы на запросы граждан должны даваться не позднее, чем в течение месяца (Указ Президиума ВС СССР от 12.04.68 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан").

Граждане, общественные организации и органы государственной власти обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не должны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации (ст. 12 ФЗ "Об информации…").

Ст. 7 ФЗ "О государственной тайне" (1997) указывает, что засекречиванию и отнесению к государственной тайне не подлежит информация о чрезвычайных происшествиях, угрожающих жизни и здоровью населения, о состоянии окружающей среды, здравоохранения, санитарии, демографии, фактах нарушения прав граждан.

Информирование населения о фактическом состоянии окружающей среды и ее загрязнении должно осуществляться бесплатно (ст. 4 ФЗ "О гидрометеорологической службе").

1.3. Ответственность 
Рядом законов установлена ответственность должностных лиц за сокрытие, отказ от предоставления информации, несвоевременное предоставление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации (ст. 6 ФЗ "О защите населения от чрезвычайных ситуациях…", ст. 13 ФЗ "Об использовании атомной энергии", ст. 84 ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 66 Градостроительного кодекса). В соответствие со ст. 140 Уголовного кодекса сокрытие информации также считается преступлением.
В Доктрине информационной безопасности РФ (Указ Президента от 09.09.2000 № ПР-1895) соблюдение конституционных прав и свобод человека в области получения информации определяется в качестве первой из 4-х составляющих национальных интересов России, а дезинформация, сокрытие и искажение информации рассматривается в качестве угрозы конституционным нормам.

2. Право граждан на участие в принятии решений в области охраны окружающей среды

2.1. Законодательные основы
Конституция устанавливает, что "народ осуществляет свою власть непосредственно. А также через органы местного самоуправления" (ст.3). Ст. 58 Конституции и ст. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды" добавляют: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам". Ст. 3 того же Закона определяет, что участие граждан является одним из принципов охраны природы.

Ст. 12 и 13 ФЗ "Об охране окружающей среды" указывают, в каких формах может происходить общественное участие: защита экологических прав населения, оказание содействия государственным органам, направление наблюдателей для участия в госэкспертизе, проведение общественной экологической экспертизы, проведение общественных слушаний, выступление с предложениями о проведении референдумов, требование назначения государственной экологической экспертизы.

Ст. 13 Закона устанавливает, что "при размещении объектов, деятельность которых может нанести ущерб окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или по результатам референдума".

Ст. 8 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии…" устанавливает, что граждане имеют право осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил, вносить предложения в органы местного самоуправления об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Ст. 31 Земельного кодекса РФ (2001) требует, чтобы до предоставления участка для определенной деятельности, до издания распоряжений местное самоуправление проинформировало население и выяснило его мнение. Граждане, общественные организации имеют право участвовать в решении вопросов, связанных с передачей и изъятием участков под строительство.

Ст. 7 Градостроительного кодекса РФ устанавливает участие граждан в форме общественного контроля за осуществлением градостроительной деятельности. Ст. 18 дает перечень прав граждан: участвовать в подготовке решений, участвовать в собраниях, сходах, общественных слушаниях, других обсуждениях градостроительной документации, проводить независимые экспертизы, требовать ограничения, приостановления и прекращения деятельности предприятий и других объектов и т.д.

Ст. 3 ФЗ "Об экологической экспертизе" определяет участие общественности как один из принципов экологической экспертизы. Закон подробно описывает роли общественности и местного самоуправления в организации и проведении общественной экологической экспертизы. 

Ст. 20 ФЗ "О профессиональных союза, их правах и гарантиях деятельности" закрепляет право профсоюзов участвовать в разработке нормативных актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. 

Закон Калининградской области "Градостроительный кодекс Калининградской области" (Принят областной Думой второго созыва 23 сентября 1999 года) не только гарантирует "право на благоприятную среду жизнедеятельности" (ст. 7, п.1), но и уточняет, что "осуществление такого права гражданина предусматривает участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности" (ст. 7, п.2). А статья 3. п.2 вселяет надежду на то, что участие не будет чистой бутафорией и провозглашает: "Если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, такая деятельность может быть прекращена". Полезно сделать копию статьи 14 и повесить ее над столом. Некоторые ее пункты настолько хороши, что заслуживают полного цитирования. 
Статья 14. "Участие граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в сфере градостроительной деятельности: п. 4. Граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения, участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участие в собраниях (сходах) граждан, участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации и иных формах, требовать рассмотрения их предложений; п. 5. Органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции рассматривают заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации; п.6. Граждане Российской Федерации и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право: требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов при нарушениях законодательства Российской Федерации или Калининградской области о градостроительстве; требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов градостроительной деятельности, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации или Калининградской области о градостроительстве; требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации или Калининградской области о градостроительстве".

Градостроительный кодекс РФ накладывает определенные обязательства на муниципалитеты по организации общественного обсуждения градостроительной деятельности.  Принятое решением городского Совета депутатов Калининграда Положение "О порядке участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории города Калининграда" (№ 251 от 8 сентября 2004 года) максимально детализирует процедуры информирования граждан и участия населения в принятии градостроительных решений. Аналогичные, практически типовые нормативные акты приняты во многих российских городах.

2.2. Формы участия
Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа (Конституция РФ, ст.3). ФЗ "О референдуме РФ", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" подтверждают, что решения, принятые на референдумах, обязательны для исполнения органами власти и отменены могут быть только референдумом. 
Формой прямого волеизъявления граждан являются собрания (сходы) граждан. Согласно ст. 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" на собрание (сход) могут выноситься вопросы, непосредственно затрагивающие интересы населения, проживающего на соответствующей территории. Согласно ст. 44 того же Закона, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, обязательны для исполнения. 
Открытое выражение мнения по вопросам окружающей среды реализуется в публичном изложении мнения, обращении с письмами, петициями, жалобами в органы власти, (обязанность должностных лиц рассматривать эти обращения и давать аргументированные ответы), а также в участии в общественных слушаниях.
Общественные слушания - комплекс мероприятий по информированию общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном влиянии на окружающую среду с целью выявления и учета общественных предпочтений. Они являются неотъемлемой составляющей частью нормативной процедуры принятия всех проектных решений, связанных с изменениями природных экосистем и природно-техногенных комплексов, сложившихся к началу проектной деятельности. 
Ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды" дает общественным организациям право организовывать и проводить общественные слушания; в соответствии со ст. 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" можно проводить общественные обсуждения также и для оценки планов, программ и подобных документов. В соответствии со ст. 9 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" проекты программ могут выноситься на обсуждение граждан.

Обсуждение общественностью материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности организуется заказчиком совместно с местным самоуправлением. Процесс подготовки и проведения определен "Инструкцией о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, сооружений, зданий" и "Порядком разработки согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, сооружений, зданий" (постановление Минстроя РФ от 30 июня 1995 г.) и "Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ" ("Положение об ОВОС, Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.). Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при содействии общественности. 
Правда, местное самоуправление не часто пользуется этим правом, и случаи разработки муниципальных нормативных актов с правилами проведения общественных слушаний единичны. В Калининградской области таким уникальным муниципалитетом является Светловский городской округ. Когда перед светловчанами замаячила перспектива получить не то два, не то три нефтетерминала в городской черте, депутатов, также как и местных жителей, эта перспектива смутила и озадачила. Не найдя собственных аргументов против строительства терминалов, местное самоуправление решило разделить бремя власти с населением. В результате, не без участия общественности, родилось Положение о порядке проведения на территории СО «Светловский городской округ» общественного обсуждения объектов экологической экспертизы (решение окружного Совета депутатов МО «Светловский городской округ» № 72 от 23 июня 2004г.). Положение не только было принято депутатами, но и немедленно апробировано – в сентябре 2004 г. состоялись общественные слушания по проектам обоих терминалов, на которых светловчане сумели выразить свой аргументированный протест.

Название упомянутого нормативного акта оказалось в высшей степени неудачным – наличие в нем словосочетания «объекты экологической экспертизы» позволило прокурору г. Светлого обратиться в суд с требованием отмены решения окружного Совета депутатов № 72. Все дело в том, что ФЗ «Об экологической экспертизе» не наделяет муниципалитеты полномочиями по правовому регулированию «посредством принятия нормативных правовых актов в области экологической экспертизы», оставляя эту прерогативу за  (ст. 6. Вопросы ведения субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы).  Если депутаты суд проиграют, будут отменены также и результаты слушаний, проведенных в соответствии с Положением. Так что наш совет читателям: будьте очень внимательны не только разрабатывая содержание региональных законов и подзаконных актов, но даже придумывая им названия!