Сети МСоЭС

  Члены МСоЭС
  Как стать
  членом МСоЭС

Дела МСоЭС

  Программы МСоЭС
  Проекты и кампании
   членов МСоЭС

СоЭС-издат

  Новости МСоЭС
  "Экосводка"
  Газета "Берегиня"
  Журнал Вести СоЭС
  Библиотека
  Периодика МСоЭС

Библиотека ЦКИ

Статьи и выступления

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДОСТУПА К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
ОБЗОР СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ДОСТУП К ЭКО-ИНФОРМАЦИИ.

И.Павлов

Ранее четкой структуры законодательства в России не было, взамен фундаментальных законов принимались и действовали подзаконные нормативные акты (в том числе и секретные), которые и определяли судьбу конкретного правоотношения, а нередко и конкретного человека. В конце 93 года была принята Конституция - центральный государственный нормативный правовой акт, на основе которого должны издаваться законы, раскрывающие особенности тех или иных правоотношений. Одна из основных аксиом российского права, согласно Конституции, заключается в том, что все ограничения права и установления каких-либо обязанностей могут формулироваться только в законах. Подзаконные акты, могут лишь конкретизировать процесс реализации этих прав и обязанностей и не должны противоречить законам.

Для представления картины существующего в настоящее время положения вещей надо показать, какие основные нормативные акты, регулирующие право на доступ к экологической информации действуют сегодня.

Итак, первым в ряду таких актов, прежде всего, необходимо отметить Конституцию России. При всем скепсисе, который некоторые мои коллеги испытывают по отношению к общей массе российского законодательства, я являюсь сторонником того, что наша Конституция является чрезвычайно прогрессивным актом с точки зрения демократии и прав человека, в том числе права на доступ к экологической информации. Я считаю, что наша Конституция является демократичной и может посоревноваться в этом отношении с конституциями тех стран, которые мы традиционно привыкли считать демократичными.

Ст.29 ч.4 Конституции России гласит, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Это центральная конституционная норма, декларирующая право как граждан России, так и иностранных граждан, а также организаций на обращение с информацией (действия по поиску, получению, передачи, производству и распространению информации). Много вопросов вызывает использование в формулировке данной статьи неоднозначного термина "законный способ". Приходилось встречать такие мнения, что законной реализацией права по обращению с информацией является только такое, способ которой определен в том или ином законе. Однако, мне представляется, что правильнее было бы толковать данную норму Конституции с учетом одного из принципов права демократического и правового государства, выраженном в тезисе: "законно все, что не запрещено законом". Это вытекает из положений ч.3 ст.55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Таким образом, в соответствии с Конституцией каждый вправе свободно обращаться с любой информацией с учетом тех ограничений, которые могут быть установлены федеральными законами.

Конкретизируют право на доступ к экологической информации положения ст.42 Конституции, согласно которой, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Это основная конституционная норма, касающаяся экологических прав, включая право на доступ к информации о состоянии окружающей среды.

Некоторые правоведы относят ст. 24 ч. 2 Конституции к ряду норм, регулирующих доступ к экологической информации. Согласно этой норме, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако, на мой взгляд, данная норма не в каждом случае может быть применима при определении права на доступ к экологической информации. Для того, чтобы имелись основания ссылаться на эту норму, необходимо, чтобы запрашиваемая конкретная информация непосредственно затрагивало право на благоприятную окружающую среду лица, обращающегося за такой информацией.

Например, гражданин, обращающийся с запросом о предоставлении ему материалов проверки государственными органами промышленного предприятия, допустившего загрязнение на земельном участке, принадлежащем этому гражданину, имеет все основания ссылаться на положения ст.24 ч.2 Конституции, поскольку данная информация непосредственно затрагивает его гражданские права.

Организация, которая заинтересована получить информацию о деятельности такого предприятия может направить такой же запрос, но уже со ссылкой на положения ст.42 Конституции, определяющие общее право на доступ к информации. Кроме, того, разница в статьях 42 и 24 Конституции заключается в том, что лицо, права которого непосредственно затронуты, имеет право на доступ ко всем первичным документам и материалам о состоянии окружающей среды, имеющимся в распоряжении государственных органов. В отличие от него любое другое лицо имеет право получить информацию хотя и достоверную и полную, но уже в оценочном виде - вторичном (производном) документе, достаточность содержания которого зачастую определяется уровнем гражданского правосознания конкретного чиновника, а в случае передаче дела на рассмотрение в суд - конкретного судьи. Таким образом, согласно Конституции РФ, лицо, права которого на благоприятную окружающую среду затронуты непосредственным образом, имеет комплекс прав по своему размеру больший, комплекс прав на доступ информации любого другого лица. Такое положение вещей представляется справедливым и должно учитываться экологами в своей деятельности по поиску информации. Экологи, заинтересованные в эффективности своей деятельности, должны активно привлекать к исследованиям тех, кого непосредственно затрагивает изучаемая экологическая ситуация. Такие лица представляют собой добрых союзников для исследователей и являются дополнительным ресурсом в поиске более точной информации.

После перечисления основных конституционных норм, перейду к тем федеральным законам, которые призваны раскрыть и детализировать содержание вышеприведенных конституционных норм. Пару слов об истории появления первого закона, касающегося права на доступ к информации.

Одним из первых серьезных решений первого Президента России Б.Ельцина после принятия новой Конституции России стал его Указ No 2334 от 31 декабря "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" , в котором признается, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека. Согласно указу специальной комиссии предписано разработать проект Закона РФ "О праве на информацию" и представить его Президенту для внесения в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы. Все содержание указа пронизано духом романтики того времени. В нем нет ни слова об ограничении права граждан на доступ к информации и защите информации ограниченного доступа. Но прошло время, пыл угас, и в начале 1995 года такой федеральный закон появился уже под другим более прозаичным названием - "Об информации, информатизации и защите информации" (далее Закон "об информации..."). На сегодняшний день этот акт является основным законом, регулирующим конституционное право граждан на обращение с информацией. В законе закреплена обязанность государства создать условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов - тех самых, которые являются основным "хлебом" для большинства исследователей, включая экологов.

В соответствии со ст. 12 Закона "об информации...", пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом>. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. При этом под информационными ресурсами (ст.2 Закона "об информации...") понимается отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

В соответствии с ч.1 ст.10 Закона "Об информации...", государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Этой же статьей (п. 3) среди прочего запрещается относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.

Таким образом, п. 3 ст.10 Закона "об информации..." представляет собой серьезную гарантию права граждан на доступ к экологической информации. Согласно этой норме не может быть экологической информации ограниченного доступа. Однако существует закон, допускающий возможность отнесения экологической информации к категории ограниченного доступа. Так, ч.1 ст.14 федерального закона "О гидрометеорологической службе" предусматривает, что информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция являются открытыми и общедоступными, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Налицо противоречие между этим законом и Законом "об информации...". Устранять противоречия в законах должен сам законодатель. Однако сегодня это противоречие если и будет устранено, то боюсь, что не в пользу либерализации. До тех пор, пока такое противоречие будет существовать, разрешать его будет судебная практика по конкретным делам. Хочется верить, что суд при разрешении данного противоречия будет руководствоваться принципом приоритета прав человека, в том числе права на доступ к информации.

Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.

Если государственная тайна является единым понятием, то конфиденциальная информация делится на тайны: служебную, коммерческую, налоговую, банковскую, врачебную, адвокатскую, нотариальную, журналистскую (редакционную), тайну переписки и телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений, тайну усыновления, персональные данные и т.п.

Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом РФ "О государственной тайне". Этот закон имеет множество недостатков, поскольку был принят еще до принятия Конституции России и не в полной мере ей соответствует. Кроме того, этот акт быстро морально устарел и уже не отражает современное состояние правоотношений, касающихся информационной безопасности государства, которое хочет называть себя правовым. Тем не менее, этот закон (ст.7), также как и Закон "об информации...", устанавливает запрет на засекречивание сведений о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, а также сведения о состоянии экологии, здравоохранения, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства. Хотя на практике установленные законом весьма непрозрачные процедуры засекречивания конкретной информации позволяют оставлять в тени государственной тайны целые массивы общественно-значимой, в том числе экологической информации.

Пункт 5 ст.10 Закона "об информации..." устанавливает, что отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Используемый в формулировке статьи закона термин "законодательство" не вполне удачен, поскольку буквальное его толкование выходит за рамки только федеральных законов и включает в себя множество подзаконных актов, в том числе и ведомственные инструкции. В связи с этим ведомственному правоприменителю, обладающему нормотворческими функциями, может показаться, что для него предоставлен некоторый простор для произвольного отнесения информации к категории конфиденциальной. Понятно, что кому-то из недобросовестных представителей государственных органов данная норма может создать мнимое правовое прикрытие для сокрытия от общественности под видом конфиденциальной той или иной общественно-значимой информации, отнеся ее к этому разряду подзаконным актом, например, на основании ведомственного приказа. К сожалению, такие случаи на практике встречаются нередко. Сегодня действует мало кому известное Постановление Правительства РФ No 1233 от 3 ноября 1994 года "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти". Мало кому известное, поскольку данное постановление вышло под грифом "для служебного пользования" и, разумеется, не было официально опубликовано. Существование таких нормативных правовых актов недопустимо, прежде всего, по своей форме (отсутствие опубликования). Конституция России (ч.3 ст.15) устанавливает запрет на применение нормативных правовых актов затрагивающих права и свободы граждан, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, издание "под грифом" любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, в том числе право на доступ к информации, противоречит принципам Конституции. К сожалению, таких примеров можно привести бесконечно много. Издание секретных и полусекретных (неопубликованных) нормативных актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, создает настоящую угрозу для основ конституционного строя и системы права России. Содержание этого правительственного документа также вызывает много вопросов. Так согласно п.1.2. Постановления, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения (на мой взгляд, это понятие тождественно служебной тайне) является не конкретные объективные факторы, а субъективный термин "служебная необходимость", возникает повод для произвола чиновников, которые традиционно для России настроены на закрытость любой информации.

На мой взгляд, толковать норму п. 5 ст. 10 Закона "об информации..." необходимо в системной связи с рядом других положений этого закона, Указов Президента РФ и Конституции России. Как уже отмечалось, согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Никакие подзаконные акты не могут служить самостоятельным основанием для ограничения прав граждан. Кроме того, из содержания п. 1 ст. 10 Закона "об информации..." следует, что документированная информация может быть отнесена к категории ограниченного доступа только на основании закона. Такое толкование следует также из анализа содержания Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента РФ No 188 от 6 марта 1997 года, согласно которому сведения могут быть отнесены к тому или иному виду конфиденциальной информации на основании федеральных законов. Косвенно такое представление о статусе конфиденциальной информации подтверждается положениями ст.4, 40 и 47 Закона РФ "О средствах массовой информации", согласно которым журналисту гарантировано право на доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Иное толкование термина "конфиденциальная информация", могло бы вывести из под контроля процесс отнесения информации к такой категории и нанести ощутимый вред гарантиям конституционных прав человека и гражданина. Чтобы у правоприменителя не возникало лишних вопросов, в норму п. 5 ст. 10 Закона "об ин формации..." целесообразно внести изменения уточняющего характера и вместо термина "законодательство Российской Федерации" использовать более подходящий термин "федеральный закон".

В настоящее время в России действуют следующие федеральные законы, регулирующие правоотношения, возникающие в связи с обращением конфиденциальной информацией: Гражданский кодекс РФ (ст.ст. 139, 857, 946), федеральный закон "О коммерческой тайне", федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации> (ст. 8), Закон РФ "О средствах массовой информации" (ст. 41), федеральный закон "Основы законодательства РФ о нотариате" (ч. 2 ст. 16 и ч. 3 ст. 28), федеральный закон "Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан" (ст.61), федеральный закон "О связи" (ст.63), федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (ст. 26), Налоговый кодекс РФ (ст. 102), Семейный кодекс РФ (ст. 139), федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (ст.8), Закон "об информации..." (ст.11).

Согласно ст.3 федерального закона "О коммерческой тайне", коммерческая тайна - конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация, составляющая коммерческую тайну, - научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны.

В статье 5 федерального закона "О коммерческой тайне" приведен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. В этот перечень вошли сведения о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке..., других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом. Необходимо также отметить, что существует до сих пор не отмененное Постановление Правительства РФ No 35 от 5 декабря 1991 года "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну". В этот перечень также вошли сведения о загрязнении окружающей среды, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения... и размерах причиненного при этом ущерба. Однако в связи с принятием федерального закона "О коммерческой тайне" данное постановление едва ли можно назвать действующим. Согласно ст.2 федерального закона "О коммерческой тайне", законодательство Российской Федерации о коммерческой тайне состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего федерального закона, других федеральных законов. Как видно из содержания этой нормы, Постановления Правительства РФ и другие подзаконные акты не входят в число тех нормативных правовых актов, которые могут регулировать вопросы, связанные с коммерческой тайной.

Законодателям еще предстоит разработать и принять федеральный закон "О служебной тайне". В последствии может иметь смысл кодифицировать все законы, касающиеся конфиденциальной информации, и свести их в одном акте. При этом все правительственные и ведомственные, в том числе секретные и полусекретные инструкции необходимо привести в соответствие с Конституцией России и этими законами. Основная процедура реализации права на доступ к информации и гарантии предоставления информации прописаны в статьях 12-15 Закона "об информации...".

Так в п. 2 ст. 12 этого закона указано, что владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Надо отметить, что если речь идет о федеральных органах государственной власти, то каждый из них будь-то министерство, служба или агентство должны иметь положение о своем официальном статусе и компетенции. Обычно такие положения утверждаются Правительством либо Президентом России. Анализ содержания таких положений может дать ответ на вопрос, в чьей компетенции находится та или иная информация.

На сегодняшний день в составе Правительства РФ отсутствует специализированный орган, который уполномочен рассматривать все запросы о предоставлении любой информации. Хотя отдельные функции такого органа исполняет Министерство информационных технологий и связи РФ, а также подведомственные ему федеральная служба и федеральные агентства. Отдельные функции по обеспечению пользователей экологической информации находятся в компетенции Министерства природных ресурсов РФ и подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Среди других наиболее вероятных владельцев экологической информации можно выделить Министерство культуры и массовых коммуникаций и подведомственные ему федеральную службу и федеральные агентства, Федеральную службу государственной статистики и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Запросы о предоставлении конкретной информации необходимо направлять в те органы, которые в соответствии со своей компетенцией обязаны такой информацией располагать. При решении этого вопроса необходимо также руководствоваться п.5 ст.6 Закона "об информации...", согласно которой информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества. Кроме того, п.2 ст.7 Закона "об информации..." устанавливает обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации формировать государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивать их использование в соответствии с установленной компетенцией.

В соответствии со ст. 5 федерального закона "О гидрометеорологической службе", одним из основных направлений государственного регулирования в области гидрометеорологии и смежных с ней областях является формирование государственных информационных ресурсов в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, создание и ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Для этих целей в структуре органов государственной власти предусмотрен специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. В настоящее время таким органом является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее Росгидромет). Положение о деятельности этого органа утверждено Постановлением Правительства РФ No 372 от 23 июля 2004 года. Некоторые функции и виды деятельности этого органа более подробно раскрыты в Приказах Росгидромета No 57 от 13 мая 1999 года и No 150 от 17 октября 2000 года.

Договорное информационное обеспечение, на которое имеется ссылка в п.2 ст.12 Закона "об информации...", в большинстве случаев осуществляется коммерческими организациями. Вместе с тем, государственные органы также на договорной основе могут обеспечивать информацией структуры, которые в ней заинтересованы. Согласно п.4 ст.13 Закона "об информации...", перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливает правительство Российской Федерации. Особое место в ряду нормативных актов, регулирующих вопросы доступа к экологической информации, занимает федеральный закон "О гидрометеорологической службе" (ст.ст.14-17).

Согласно ст.15 этого закона в России создан и ведется Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Порядок ведения такого фонда определяется Постановлением правительства РФ No 1410 от 21 декабря 1999 года "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения". Этот фонд представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения.

Положениями ст.16 федерального закона "О гидрометеорологической службе" на всех лиц, независимо от организационно-правовой формы, осуществляющих сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении возложена обязанность представлять такую информацию в Росгидромет. Причем информация о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду должна представляться такими лицами в Росгидромет незамедлительно. Постановлением правительства РФ No 128 от 14 февраля 2000 года утверждено Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.

Росгидромет не только собирает информацию из других источников, но и сам получает такую информацию. Так, согласно Постановлению правительства РФ No 622 от 23 августа 2000 года, Росгидромет совместно с МПР России обязаны организовать работу государственной службы наблюдения за состоянием окружающей среды. Такая служба осуществляется через систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, расположенных в различных природно-климатических районах, городах и промышленных центрах и на водных объектах (включая водохранилища и каналы) с различной антропогенной нагрузкой, средств наблюдений авиакосмического и морского базирования (государственную и ведомственную наблюдательные сети).

Таким образом, Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении формируется на основе предоставляемой Росгидромету и полученной им самостоятельно информации.

Здесь надо отметить, что существуют и другие фонды данных, накапливающие информацию, которую можно отнести к категории экологической. Например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации осуществляет формирование базы данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека - федерального информационного фонда данных социально-гигиенического мониторинга, осуществляемого также органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы. Так, Постановлением правительства РФ No 426 от 1 июня 2000 года утверждено Положение о социально-гигиеническом мониторинге. Социально-гигиенический мониторинг - государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно- следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека.

Порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении пользователям (потребителям) определены в ст.17 федерального закона "О гидрометеорологической службе". Согласно ст. 1 закона, информация подразделяется на экстренную, общего назначения и специализированную. Так, экстренная информация - незамедлительно передаваемая информация об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей природной среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде; информация общего назначения - полученная и обработанная в порядке, установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных в ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно, информация о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении; специализированная информация - информация, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств. Согласно ст. 17 закона, информация общего назначения доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей (потребителей).

Специализированная информация предоставляется пользователям (потребителям) на основе договоров. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях обязан информировать пользователей (потребителей) о составе предоставляемой информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обслуживание пользователей (потребителей).

В отношении экологической информации действуют Постановление правительства РФ No 532 от 3 августа 1992 года "О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей природной среды" и Постановление правительства РФ No 1425 от 15 ноября 1997 года "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды". Последнее постановление регулирует вопросы предоставления Росгидрометом информационных услуг пользователям (потребителям) независимо от их организационно-правовой формы. Согласно этому Постановлению информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды общего назначения предоставляется пользователям бесплатно - для органов государственной власти, а для иных пользователей (потребителей) - за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и пересылку. Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению. Перечень информационных услуг общего назначения приведен в приложении к Постановлению правительства РФ No 1425 от 15.11.97. Передача такой информации в глобальную систему телесвязи Всемирной метеорологической информации осуществляется в соответствии с федеральным законом "Об участии в международном информационном обмене". Выпуск экстренной информации, согласно ч. 2 ст. 9 Закона "О гидрометеорологической службе", осуществляет только Росгидромет и его территориальные органы.

В соответствии с Законом "об информации..." (ч.2 п.3 ст.12), перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам владельцы информационных ресурсов и информационных систем предоставляют пользователям бесплатно.

К сожалению, такие перечни если и разработаны государственными органами, то до сих пор нигде не опубликованы. Хотя такие сведения были бы весьма ценными для лиц, интересующихся конкретной экологической информацией. Кроме того, эти сведения могли бы во многом помочь решить вопрос с тем, в какой орган за какой информацией обращаться.

В соответствии с ч.2 и 3 п.2 ст.12 Закона "об информации...", информация, полученная на законных основаниях из государственных информационных ресурсов гражданами и организациями, может быть использована ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации. Источником прибыли в этом случае является результат вложенных труда и средств при создании производной информации, но не исходная информация, полученная из государственных ресурсов.

Эти положения закона в большей степени относятся к тем организациям, которые занимаются предпринимательской деятельностью на рынке информационных услуг. В соответствии с п.3 ст.12 Закона "об информации...", порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных ресурсов с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом. Согласно п.4 ст.12 Закона "об информации...", органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций.

Согласно этим положениям закона, на все организации и органы государственной власти возлагается обязанность разработать специальный порядок получения и рассмотрения запросов о предоставлении информации. Некоторые государственные органы уже утвердили собственные ведомственные инструкции о прядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и иных обращений граждан и организаций. Именно на основании таких инструкций, в своем большинстве предусматривающих месячный срок рассмотрения обращений, должны рассматриваться запросы на предоставление информации. В отношении ведомств, которые по тем или иным причинам не издали подобные нормативные правовые акты, следует руководствоваться Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года No 2534-VII. Этим актом предусмотрен все тот же 1-месячный срок рассмотрения обращений с возможностью продления руководителем ведомства еще на один месяц ввиду сложности запроса и необходимости проведения дополнительной проверки. Для запросов некоторых организаций установлена специфика их рассмотрения. Так, согласно ст.ст.39 и 40 Закона РФ "О средствах массовой информации", запрос редакции средства массовой информации должен быть рассмотрен в семидневный срок. При этом любая отсрочка в предоставлении информации по запросу редакции должна быть обоснована в специальном уведомлении.

Статьей 13 Закона "Об информации" установлены гарантии предоставления информации. Одной из таких гарантий является то, что органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. В развитие этого тезиса изданы Постановление правительства РФ No 65 от 28 января 2002 года "О федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002-2010 годы)" и Постановление правительства РФ No 98 от 12 февраля 2003 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Согласно этим постановлениям, каждому федеральному органу исполнительной власти предписано создать информационный сайт в сети Интернет и размещать на нем свои информационные ресурсы по перечню сведений, утвержденному этим постановлением. Практически все федеральные органы исполнительной власти имеют собственные информационные сайты в сети Интернет. Однако содержание многих таких сайтов в основном нацелено на создание благоприятного имиджа ведомства, к сожалению, не всегда объективно отражающего реальное положение дел в нем. Обеспечение пользователей необходимой оперативной и достоверной информацией остается за рамками деятельности большинства правительственных сайтов. Так, единственным федеральным органом исполнительной власти, которым в развитие Постановления правительства РФ No 98 от 12 февраля 2003 года приняты некоторые меры, является Министерство по экономическому развитию РФ. Руководителем этого ведомства Германом Грефом, которого называют вдохновителем информационных преобразований в правительстве России, издан Приказ по своему министерству No 183 от 9 июня 2003 года об утверждении Перечня сведений о деятельности министерства, публикуемых в сети Интернет. На сегодняшний день это единственный ведомственный нормативный правовой акт, регулирующий работу правительственного ведомства по освещению своей деятельности в доступной для всех форме посредством сети Интернет.

Вероятно, осознавая, что реализация Постановления на местах "не пошла", правительство РФ внесло на рассмотрение в Государственную Думу РФ проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Несмотря на отдельные недостатки этого закона, на которые указывают некоторые авторитетные правозащитные организации, принятие этого закона будет являться позитивным шагом на пути построения правового государства. Созданный в Санкт-Петербурге Институт Развития Свободы Информации реализует проект, связанный с мониторингом и анализом содержания правительственных сайтов. Этот проект нацелен на то, чтобы содействовать приведению содержания таких сайтов хотя бы в соответствие с тем перечнем обязательных к публикации сведений, который утвердило само правительство России. Работа сотрудников Института связана в том числе с инициированием судебных процедур на основе п.2 ст.13 Закона "об информации...", согласно которому, отказ в доступе к указанным информационным ресурсам может быть обжалован в суд.

Еще одной "гарантией" предоставления информации, установленной в Законе "об информации..." (п.3 ст.13), является Комитет при президенте Российской Федерации по политике информатизации. Этот Комитет должен был организовать регистрацию всех информационных ресурсов, информационных систем и публикацию сведений о них для обеспечения права граждан на доступ к информации. До настоящего времени о работе этого органа не слышно, как ничего не слышно о его публикациях. В ходе проведения последней административной реформы пользователей (потребителей) информации лишили и этой гарантии, поскольку в современной структуре Администрации президента РФ такой комитет отсутствует.

Статья 14 Закона "об информации..." корреспондирует статье 24 Конституции России, поскольку регулирует доступ граждан и организаций к информации о них: Граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами (п.1 ст.14 Закона "об информации...") Владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается. Ограничения возможны лишь в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п.2 ст.14 Закона "об информации...")

Гарантией защиты права на доступ к информации служат положения ст.14 и ст.24 Закона "об информации..".

Отказ владельца информационных ресурсов субъекту в доступе к информации о нем может быть обжалован в судебном порядке (п.4 ст.14 Закона "об информации...") Положениями п.1 ст.24 Закона "об информации..." устанавливается возможность обжалования в судебном порядке отказа в доступе к открытой информации или предоставления пользователям заведомо недостоверной информации. Недостатком этой нормы является то, что законодатель предусмотрел возможность судебного обжалования предоставления недостоверной информации только в том случае, если владелец при предоставлении информации осознавал ее недостоверность. Между тем, возможность обращения в суд в связи с предоставлением недостоверной информации вне зависимости от наличия умысла у ее владельца установлена другими нормами законодательства. Среди таких норм прежде всего надо отметить ч.2 ст.46 Конституции России, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. ГПК РФ (главы 23-25) и Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" раскрывают содержание указанной конституционной нормы.

Часть 3 пункта 1 статьи 24 Закона "об информации" определяет право каждого на возмещение понесенного ущерба в связи с отказом в доступе к информации либо получении недостоверной информации. Реализация этого права более подробно регулируется нормами гражданского законодательства (глава 59 ГК РФ).

Компетенция суда определена п.2 ст.24 Закона "об информации...": суд рассматривает споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом, иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации пользователям или в результате других нарушений прав пользователей. Обязанности и ответственность владельца информационных ресурсов установлены статьями 15 и 24 Закона "об информации...": Владелец информационных ресурсов обязан обеспечить соблюдение режима обработки и правил предоставления информации пользователю, установленных законодательством Российской Федерации или собственником этих информационных ресурсов, в соответствии с законодательством (п.1 ст.15 Закона "об информации...")

Ответственность руководителей, других служащих органов государственной власти, организаций, виновных в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, определяется в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях (п.3 ст.24 Закона "об информации...") Владелец информационных ресурсов несет юридическую ответственность за нарушение правил работы с информацией в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (п.2 ст.15 Закона "об информации...")

Ответственность за совершение правонарушений в этой сфере предусмотрена нормами Уголовного кодекса РФ и Кодекса об Административных правонарушений РФ. Так, неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.39 КоАП РФ. Статья 8.5. КоАП устанавливает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию. В Кодексе об административных правонарушениях установлена ответственность за сокрытие иной (специальной) информации.

Статьей 140 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. Защита прав субъектов в сфере информационных процессов и информатизации регулируется ст.23 Закона "об информации...".

Защита прав субъектов в сфере формирования информационных ресурсов, пользования информационными ресурсами, разработки, производства и применения информационных систем, технологий и средств их обеспечения осуществляется в целях предупреждения правонарушений, пресечения неправомерных действий, восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба (п.1 ст.23 Закона "об информации...") Защита прав субъектов в указанной сфере осуществляется судом, арбитражным судом, третейским судом с учетом специфики правонарушений и нанесенного ущерба (п.2 ст.23 Закона "об информации...")

За правонарушения при работе с документированной информацией органы государственной власти, организации и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.1 п.3 ст.23 Закона "об информации...")

Для рассмотрения конфликтных ситуаций и защиты прав участников в сфере формирования и использования информационных ресурсов, создания и использования информационных систем, технологий и средств их обеспечения могут создаваться временные и постоянные третейские суды (ч.2 п.3 ст.23 Закона "об информации...") Третейский суд рассматривает конфликты и споры сторон в порядке, установленном законодательством о третейских судах (ч.3 п.3 ст.23 Закона "об информации...") Ответственность за нарушения международных норм и правил в области формирования и использования информационных ресурсов, создания и использования информационных систем, технологий и средств их обеспечения возлагается на органы государственной власти, организации и граждан в соответствии с договорами, заключенными ими с зарубежными фирмами и другими партнерами с учетом международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией (п.4 ст.23 Закона "об информации..") Доступ к конкретной информации зачастую регулируются специальными федеральными законами в зависимости от статуса пользователя информации (Закон РФ "О средствах массовой информации", УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ) либо особенностей самой информации. Так, специфика доступа к конкретной экологической информации отражена в следующих федеральных законах: "Об охране окружающей среды" (ч.2 п.2 ст.11), "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ч.2 ст.8), "О радиационной безопасности населения" (п.2 ст.17, ст.23), "Об экологической экспертизе" (ч.3 п.1 ст.19), "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст.6) и др.

Национальное российское законодательство хотя и использует, но не раскрывает такие понятия как "экологическая информация", "сведения о состоянии экологии", "информация о состоянии окружающей среды". Поэтому при определении этих терминов необходимо ориентироваться на нормы международного законодательства.

Одним из незаметных актов международного законодательства является Модельный закон "О доступе к экологической информации", принятый на десятом заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ в декабре 1997 года. Этот документ хоть и не ратифицирован Россией в установленном порядке, все же имеет рекомендательный характер. В этом законе предпринята попытка нормативно определить термин "экологическая информация".

Так, согласно ч.1 ст.3 Модельного закона, экологическая информация - любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того - о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Экологическая информация может быть выражена в любых объективированных формах>. Если говорить о недостатках этого документа, то надо отметить, что в сегодняшних российских условиях большинство его положений серьезно ограничивает право на доступ к экологической информации. Например, статья 9 Модельного закона перечисляет целый ряд оснований, по которым государство может отказать в предоставлении экологической информации. Среди оснований можно встретить и такое: государство вправе отказать в предоставлении экологической информации, когда запрос на получение экологической информации сформулирован в слишком общем виде либо в откровенно обструкционной или провокационной форме. Понятно, что столь размытое основание может служить поводом к отказу в предоставлении любой экологической информации.

Что же касается других норм международного права, здесь также необходимо назвать Конвенцию "О доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды" (в рамках ООН, совершена в Орхусе, Дания, 25 июня 1998 года). Россия эту Конвенцию не подписала. В Конвенции еще более подробно раскрыто определение термина "экологическая информация". Так, согласно п.3 ст.2 Конвенции, Экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:
a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;
b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте .

В среде российских экологов имеется множество сторонников того, чтобы Россия присоединилась к Орхусской Конвенции. Однако я считаю, что на современном этапе развития государства России этот документ вряд ли сможет послужить делу защиты прав общественности на доступ к экологической информации. Поскольку некоторые содержащиеся в нем нормы, так же, как и в Модельном Законе СНГ, ограничивают доступ к экологической информации в большей мере, чем национальное российское законодательство.

Довольно серьезным препятствием на пути эколога-исследователя по поиску экологической информации сегодня выступает необходимость лицензирования деятельности по мониторингу состояния окружающей среды и ее загрязнения. Эти требования установлены федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" , ч.1 ст.9 федерального закона "О гидрометеорологической службе", а также Постановлением правительства РФ No 324 от 20 мая 2002 года, которым утверждено Положение о лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях. Согласно этому Положению, лицензированию подлежит следующая деятельность:
а) определение метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик окружающей природной среды;
б) определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) окружающей природной среды (атмосферного воздуха, почв, поверхностных вод и морской среды, в том числе по гидробиологическим показателям);
в) подготовку и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей природной среды, о ее загрязнении (включая радиоактивное);
г) формирование и ведение банков данных в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях.

Как видно, этот перечень практически исчерпывающе приводит виды деятельности как большинства общественных организаций, специализирующихся на экологических исследованиях, так и индивидуальных исследователей проводящих исследования тех или иных экологических проблем. Таким образом, значительный комплекс мероприятий по поиску, обработке и распространению экологической информации в настоящее время находится под государственным лицензионным контролем. В настоящее время большинство экологических организаций, особенно общественных, не говоря уже об индивидуальных исследователях, не имеет лицензий, что может послужить поводом для применения санкций к таким юридическим или физическим лицам (ст. 8.40 КоАП). Такое положение может негативно сказаться на гарантиях конституционного права граждан на доступ к экологической информации и требует немедленного вмешательства законодательных органов. Обращение с экологической информацией должно быть выведено из перечня деятельности, подлежащей лицензированию, поскольку это создает несправедливый ценз для пользователей (потребителей) такой информации.

Таким образом, в настоящее время гарантии права на доступ к экологической информации в Российской Федерации обеспечены не в полной мере. Реализация этого права затруднена не только по причине несовершенства законодательства, но и по целому ряду социальных проблем, исследование которых выходит за рамки настоящего доклада.

журнал "Экология и право", No 16-18, 2004-2005

Специальные проекты

ЭкоПраво

Экорепортёр -
   Зелёные новости

Система
   добровольной
   сертификации

Ярмарка
   экотехнологий

За биобезопасность

Общественные
   ресурсы
   образования

Информационные партнёры: